“民告官”,讓共和國公民的權利更有保障
作者:姜明安  

1989年4月4日,第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》,1990年10月1日起正式施行(筆者曾參與該法試擬稿研究、草擬和論證的全過程)。至此,我們共和國正式建立了“民告官”(行政訴訟)制度,公民、法人或其他組織對政府或政府部門的行為不服,可以依該法上法庭狀告政府和政府部門。從而我們共和國公民的權利有了更切實和更有效的保障。

在人民共和國,“民告官”可以有,應該有

從1949年到1989年,我們共和國在前40年內一直沒有建立 “民告官”制度。為什么呢?因為長時期以來,我們的主流意識形態一直認為,人民共和國不需要有,也不應該有“民告官”制度:人民政府及其工作人員是不會侵犯人民的權益的,人民不可能,也不應該上法庭去告人民政府。
然而,人非圣賢,孰能無過?人民政府及其工作人員亦非天使,孰能完全不犯錯誤,完全不侵犯人民權益?事實上,在我們共和國過去沒有建立“民告官”制度的40年歷史中,雖然我們的人民政府和政府官員為人民做了很多很多好事,較好地維護和保障了人民的權益,但是我們的政府和政府官員也做過不少錯事,侵犯過人民的權益。由于當時沒有“民告官”制度,人民權益在受到政府侵權行為損害后就很難得到有效的救濟。以我家的情況為例:我家是貧農,土地改革時政府給我們家分了兩間房子,后來我父親又自己蓋了幾間,但是在1958年大躍進時,人民公社(當時行使鄉鎮政府職能)把我家和其他部分社員家的房子給拆了,讓我們集中住到生產隊集體食堂旁邊的別的社員的房子里去。三年以后,集體食堂解散,原房屋所有人不讓我們在他們家繼續住下去,我們一家6口人(我媽媽和我們兄弟姊妹5人,我爸爸在縣城工作,不在家住)就沒有地方住。沒有辦法,我大哥二哥(當時都只有10多歲)自己動手,蓋起了幾間土坯稻草房,由于房頂都是稻草,下雨天經常透風漏雨。我們就在那樣破陋的房屋里生活了數年。之后才在老鄉們的幫助下蓋上土磚瓦房。如果當時有“民告官”制度,我們家就不至于在那樣的土坯稻草房里苦熬那么多年,應該可以告政府侵權,獲得政府給我們家的賠償的。

上世紀五、六十年代像我家這種情況并非特例,政府不僅有侵犯財產權的情形,還有侵犯人身權的情形。例如我大舅在三年自然災害的困難時期,因吃不飽飯,饑餓難忍,在和社員們一起勞動時就對此講了一些對現實不滿的牢騷話。社隊干部知道了,就讓派出所將他抓起來,交社員大會作為“壞分子”批斗,挨打受辱。就我大舅的情況,即使按當時的法律和政策標準,也完全達不到“壞分子”的標準。如果當時有“民告官”制度,我大舅應該可以為自己洗刷冤屈,不至于受那么多身體和心靈的痛苦的。

《行政訴訟法》1989年全國人大通過,1990年正式實施。30年來,全國各級人民法院受理行政案件300多萬件,為其合法權益受到行政機關及其工作人員違法行政行為侵犯的公民、法人和其他組織提供了切實有效的救濟。這一事實充分證明,在人民共和國,“民告官”制度可以有,應該有。

改革開放,必須有“民告官”制度保障

我們共和國正式的“民告官”制度始于《行政訴訟法》施行的1990年,但“民告官”的法制實踐卻始于改革開放之初,是改革開放,催生了“民告官”這一法律救濟制度。

上世紀70年代末80年代初,我國開始引入外資,法律不僅允許外資與中資開辦中外合資經營企業,也允許外資在華開辦獨資企業。但是,我們允許外資進入,人家外資卻不一定進入。他們進入是有條件的。其進入的首要條件是要確保他們財產權能得到中國法律保護:如果中國的有關政府部門對他們的財產實行沒收、查封、扣押、拍賣等,對他們的企業違法科處罰款或違法征收稅款,他們要有向法院起訴,獲得法院公正裁判的權利,他們要求中國給他們提供“民告官”(外資、外商向法院起訴我國行政管理機關,也屬“民告官”的范疇)的法律保障。否則,他們就不愿來華投資經營(無論是獨資還是合資經營)。為了營造吸引外資、外商投資的環境,推進我國經濟對外開放,我國全國人大(五屆人大二次會議)于1979年制定了《中外合資經營企業法》,1980年(五屆人大三次會議)制定了《中外合資經營企業所得稅法》和《個人所得稅法》。后兩部法律規定,合營企業同稅務機關、稅收扣繳義務人、自行申報納稅人同稅務機關在納稅問題上發生爭議,可申請復議,相對人對復議決定不服,可以向法院提起(行政)訴訟。從而在我們共和國立法史上第一次確立了“民告官”的行政訴訟解紛機制;之后,1981年五屆全國人大四次會議又制定了《外國企業所得稅法》,規定了同樣的“民告官”的行政訴訟解紛機制。

自上世紀八十年代以后,由于經濟體制改革的推進,我國開始出現個體經濟、民營經濟等多種經濟形式,計劃經濟逐步向商品經濟、市場經濟轉化。新的經濟體制和經濟形式迫切要求法律加強對多種所有制經濟主體財產權以及相應自然人的人身權的保護。否則,商品經濟、市場經濟無法運作和推進。于是,“民告官”不僅適用于外資和合資企業,也開始適用于我國公民、法人和其他組織。我國立法機關陸續出臺法律(如1980年的《個人所得稅法》、1982年的《國家建設征用土地條例》和《海洋環境保護法》、1984年的《森林法》和《藥品管理法》等),規定我國公民、法人和其他組織對行政機關違法收稅、罰款、沒收等侵權行為不服,同樣可以向法院提起(行政)訴訟,依1982年的《民事訴訟法(試行)》規定的程序進行審理。1986年,六屆全國人大常委會第十七次會議修改《治安管理處罰條例》,進一步規定公民對公安機關給予的行政拘留處罰不服,經申訴后亦可向法院起訴,從而將“民告官”從適用于行政機關侵犯財產權的行為擴展到行政機關侵犯人身權的行為。這是“民告官”制度的一個重大進展。

由此可見,我國“民告官”制度的萌芽、生長,是改革開放的產物。沒有改革開放,中國不可能有“民告官”制度和最終在1989年制定《行政訴訟法》,從法律上正式確立這一制度。當然,改革開放同樣有賴于“民告官”制度的保障,沒有“民告官”制度,沒有司法對市場主體權利(特別是財產權和人身權)的有力保障,改革開放不可能順利進行。

新時代,“民告官”制度獲得進一步的發展完善

上世紀八十年代末九十年代初全國人大制定的《行政訴訟法》和該法所確立的“民告官”制度,對推進中國依法行政、依法治國和保障人權,保障改革開放,促進中國民主政治建設和社會主義市場經濟建設起了極其重要的作用,功不可沒。但是這一制度由于在建立之時各種條件的限制,其本身存在諸多缺陷和不足,加上時代的發展進步,特別是在我國進入建設中國特色社會主義新時代以后,該制度已經嚴重不適應新時代全面推進依法治國,建設社會主義法治國家的需要了。有鑒于此,2014年,十二屆全國人大常委會第十一次會議對已經運作了25年的《行政訴訟法》進行大修(筆者參與了此次行政訴訟法修改的多次座談會和論證會),著重解決“民告官”在實踐中的各種問題,特別是立案難、審理難和執行難的“三難”問題。

針對“立案難”,2014年新修訂的行政訴訟法(以下簡稱“新行訴法”)將“民告官”制度的原“立案審查制”改為“立案登記制”。在“立案審查制”下,當事人告官,往往在受理環節被法院以種種理由拒之門外,案件進入不了審理環節。而根據“立案登記制”,當事人告官,只要起訴符合法定條件,法院即應當登記立案。法院如果違法拒收起訴狀和不予立案,當事人可以向上級法院投訴、起訴,由上級法院立案審理或指定其他下級法院審理。

針對“審理難”,新行訴法規定了行政案件可實行“跨行政區域管轄”的制度:經最高法院批準,高級人民法院可確定本省、自治區、直轄市內的若干法院跨行政區域管轄行政案件,以防止和避免被告和所在行政區域的有關機關及其領導干部干預行政審判。對于領導干部和有關公職人員干預行政審判的,人民法院要予以記錄、公告和追究其紀律責任乃至法律責任。

針對“執行難”,新行訴法在原行訴法的基礎上增設了3項特別嚴厲、特別管用和有效的措施:其一,被告在規定期限內不履行法院裁判的,對被告行政機關負責人按日罰款(原行訴法規定的是罰行政機關的款,新法改為罰負責人的款,從而力度大增);其二,將被告行政機關拒絕履行的情況予以公告(被告背負“老賴”的聲名,壓力山大);其三,對拒不履行,社會影響惡劣的被告行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留(這種措施雖不會經常適用,但其威懾力比罰款更甚)。

2014年對行政訴訟法的大修,使我們共和國的“民告官”制度更加完善。在新時代,我們共和國公民的權利獲得了更加切實更加有效的保障。

作者簡介:姜明安,法學博士,北京大學法學院教授。
文章來源:《新京報》2019年7月15日“70年•中國策”專欄。
發布時間:2019/7/16
 
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