機構改革的理論邏輯與實踐探討
——基于行政職能的分析視角
作者:戢浩飛  
    摘要:  深化黨和國家機構改革是黨中央的戰略決策,是推進國家治理現代化的重要舉措。當下機構改革立足于合理配置行政職能,遵循著行政任務決定行政組織的原理:在厘清行政任務的基礎上,推行簡政放權,削減政府職能;優化配置事權,堅持一類事項原則上由一個部門負責;以五項核心職能為框架構建行政職能體系;通過行政流程再造,使清單管理升級換代。在機構改革的背景下,行政實踐中應當重點規范內部行政行為,注重行政行為方式的創新。
    關鍵詞:  機構改革;行政職能;行政任務;內部行政

2018年黨和國家機構改革充分體現了黨政協同、優化職能等新時代特點。但對大多數行政機關而言,主要的改革變化依然是政府內部行政職能的調整與變遷,黨政機關合并設立或合署辦公并非絕對的新常態。故本文立足于政府內部的職能配置這一主要問題展開,以期及時回應機構改革的浪潮,嘗試為改革創新提供規范基礎和學術支持。事實上,行政實踐中行政職能通過政府機構實現,行政職能是政府機構設置的基本依據,機構改革必須根據行政職能的配置和優化來進行。行政職能又稱為政府職能,是指行政機關在公共行政中所承擔的職責和所具有的功能,主要涉及政府管什么、怎么管、發揮什么作用的問題。行政職能的重點在于界定行政主體的行為范圍,即確定行政主體的活動范圍和行政任務。雖然本次機構改革涉及黨政融合問題,但它不是主要的方面。故本文立足于行政職能的視角對當下機構改革進行理論上的回應與分析。

一、歷次機構改革的簡短回顧

1982年以來,中國先后進行了8次機構改革。總結機構改革之成敗得失,對推進新一輪機構改革尤為重要。

以改革內容是否涉及行政職權的調整為標準,可以將改革劃分為兩個階段。第一階段,從1982年至1998年前,前兩次改革屬于粗放型的改革,只涉及機構與人員變化,主要是形式意義上改革,具有治表不治本的特點,實質上沒有涉及行政職能的整合與調整。1982年改革主要任務是采取有效措施,改變部門林立、機構臃腫、層次繁多等狀況,大幅裁并機構,精簡人員。1988年改革主要任務是根據政企分開和精簡、統一、效能的原則,進一步轉變職能,理順關系,精簡機構和人員,提高行政效率。改革后機構和人員得到了精簡,但轉變職能卻力度有限。從總體上看,“多數部門的職能轉變工作沒有取得實質性進展,管理方式沒有發生根本性變化。”1993年改革的重點是轉變政府職能,強調政企分開。經過改革,國務院機構得到了較大精簡,政府與企業的關系開始理順,但轉變職能卻未取得較好效果。因此,這個階段的改革“政府僅僅注意到機構的撤、并、改和人員的裁減,沒有注意到自身質量的升華和職能的調整。”第二階段,從1998年至今,在改革的過程中特別凸顯政府職能,強調實行“四個分開”(即政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開),重點關注政府職能的調整,“不再簡單地把機構精簡、人員裁撤作為機構改革成敗的唯一標準”。因此,這一階段屬于內涵型改革,“政府機構改革不僅僅是一個機構數量的變化,更主要的是政府職能的變化。”后幾次機構改革,每次改革都是對前面改革成果的深化,每次都具有實質性進展。“政府職能的實質是處理或者界定政府與市場(企業)、政府與社會、政府與個人的關系,對三對關系的不同處理構成了不同的政府職能內涵。”1998年改革,按照精簡、統一、效能的原則,轉變政府職能,實現政企分開,調整政府組織結構,實行精兵簡政。“各部門的內設機構減少1/4,有100多項職能下放給地方政府、企業和社會,還有100多項職能在國務院各部門內進行轉移、合并。”2003年改革,適應加入世貿組織的需要,推動政府部門調整,轉變行政職能。本次機構改革的重心不再是機構撤并,而是在前面改革的基礎上進行行政管理體制的創新、政府職能的轉變。2008年改革,主要圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系,探索實行職能有機統一的大部門體制,著力解決機構重疊、職責不清、政出多門等問題。2013年改革,以職能轉變為核心,繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能,穩定推進大部門制改革。2018年改革,適應國家治理現代的需要,推進黨和國家機構的全面改革,將在下文具體展開。

  從上述改革的歷程不難發現,行政職能的調整由改革的次要地位日益上升至主要位置,轉變政府職能的重要性得到提升。“政府職能轉變經歷了由單純強調精簡機構和人員,到提出轉變政府職能,并加強行政法制建設的階段,經歷了逐步重視政府職能轉變。”因此,以往7次機構改革都是針對現實的不足,提出機構改革的主張,都是以問題為導向的,缺乏“一種一以貫之的內在邏輯”。實際上,任何改革,特別是重大的機構改革都應當有其自身的邏輯與規律。“沒有理論的實踐,是盲動的;沒有實踐的理論,是空洞的。”正基于此,以往的改革總存在這樣或那樣的缺陷。比如機構改革缺乏全局思維,過于回避黨政關系,機構改革主要在政府,黨群關系基本不涉及。行政職能的定位尚需改進,“政府的經濟職能定位不準,政府向市場、向社會放權、分權仍然不到位”

二、本次機構改革的理論邏輯

“政府機構應根據其所要完成的任務和需要達到的目標進行組織,而不是在各部門間單純劃分權限、職責以使各部門處理同樣的問題。”從內在邏輯上講,機構改革遵循著行政任務決定行政組織的原理,在厘清行政任務的基礎上進行市場化、社會化、地方化等形式的簡政放權,進而達到職能配置合理、機構設置科學的最佳狀態。從這個意義上講,這次改革回到了改革的應有邏輯上來。“原來的改革邏輯是先大后小,先中心后邊緣,先解決政治體制(黨政關系、黨與法律的關系),接著解決政府與市場和社會的問題(權力下放),再解決政府本身的問題(機構改革)。”

(一) 行政職能配置原理——以行政任務為中心,行政任務決定行政組織

1.明確行政任務。“就行政組織而言,其核心目標當然是實現行政任務。”“行政任務一詞,系德國用語,系強調行政機關所承辦的業務的一個抽象化的描繪,從行政組織法律的文字表現而言,得稱為職掌,自行政作用法而言,系針對該行政作用法中所稱的職權加以抽象歸納而得的一種權能。從行政程序法中與我國行政組織法的用語而言,系指管轄。國內另一個常見的翻譯用詞,為行政職能。” 通俗地講,是指行政主體依據法規范所承擔或者以合法方式執行的所有事務。循此思路,理順行政機關的任務尤有必要。這是因為,“行政組織本身非目的,而系服膺于其任務,而任務具有時代性,隨時代而有不同……總之,任務決定組織,亦即‘任務——組織’之間必須具有匹配性”。故明確行政任務當為首選,然行政任務的范圍具有開放性。

從歷史發展來看,“行政任務的多元化是一個世界范圍內的共同現象”,行政任務隨著社會變遷而不斷的發展變化。“工業革命以來,行政任務日益擴張與細分,從傳統的秩序維持到現代的人民生存照顧、國家經濟發展、環境保護等諸領域,已無不成為行政之任務。”“晚近的時髦用語,為‘核心職能’的理論,要求政府必須瘦身或塑身,將任務調控到核心的部分。”當然,我國的行政任務也發生相應的變化,從最初注重政治統治職能到經濟發展職能再到公共服務提供職能等。當下我國的行政任務主要分為政治統治類、經濟保障類、公共服務類、生態維護類等類型。政治統治類,主要在于保衛國家和社會的安全,比如國防、外交、公安、國家安全等領域的職能。經濟保障類,主要在于發展國家經濟,促進社會經濟持續發展,比如發展改革、商務、財政等領域的職能。公共服務類,主要在于滿足人民群眾的需求,保障人民的全面發展,比如發展教育、科技、衛生、文化和旅游等領域的職能。生態保護類,主要在于協調人與自然的和諧關系,利用和保護好自然生態,比如自然資源保護、生態環境等領域的職能。

本次機構改革以行政任務為基礎,既注重核心的任務,又突出了新型的任務。一方面,加強農業農村建設、人民衛生健康、教育科學發展、市場監督管理、社會保障等傳統領域;另一方面,高度重視退役軍人事務、應急管理、市場監管、環境保護等新型職能,新建了退役軍人事務部與應急管理部。特別是明確黨政職能關系,突出黨政協同。本次機構改革涉及黨政關系的處理,這是以往歷次機構改革都予以回避的問題。如果離開黨政職能關系、不正確處理黨政關系,行政職能就說不清、搞不好。為了加強黨的全面領導,使黨能總攬全局,將職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公,優化部門職責,形成黨政協同的大部制。

2.精簡行政任務。一個好的政府,既不是無為政府,也不是全能政府,而是有限政府。行政任務明確之后,必須進行適當的“消腫減肥”,以期達到“瘦身政府”、“有限政府”的標準。為了達到這種目的,削減行政任務成為當務之急。“最理想的方法,系事先針對既有各部會的業務,進行去任務化、委外化、地方化、行政法人化之檢討。”“在實際作法上,即是依據‘四化策略’(即去任務化、地方化、法人化與委外化),針對各機關業務區塊檢視,逐步予以去任務化、委外化及地方化檢討之后,再就須由中央行政機關保留執行的業務,規劃分別設置行政法人及行政機關。” 在德國,為實現政府的“瘦身”,聯邦政府縮減和限定國家事務直至其核心部分,要求實現部委的瘦身化、事務的重組與再編,必須將現行事務列成清單,審查相關事務的私法化。這種做法,我們稱之為簡政放權,讓政府從不該管的行政任務中抽身。本屆政府成立以來,牢牢圍繞這個重點,著力推進簡政放權、“放管服”三管齊下,為行政任務減負,為機構改革作鋪墊。

簡政放權,實質上是從實體上解決行政職能的問題,即將行政任務的總量做精、做小。“政府職能的實質就是處理國家與社會和市場的關系。”因此,簡政放權實際上是市場分權、社會分權、地方分權。市場分權、社會分權是權力的外移,地方分權是權力的下移。權力外移,“亦即將權限轉移給非政府組織、公私伙伴,也就是各種社會團體與組織,都能參與服務的提供,需要跨域區域、組織疆界進行正式與非正式網絡設計”。市場分權與社會分權,要求按照市場經濟的規律,凡是不屬于行政管理的事項都應當從行政職能中剔除出去。權力下移,“亦即將權限轉移至更下層的地方政府、社會區共同治理,基層地方政府,或是村、里、社區在參與提供公共服務時,也比政府部門和市場機制更富有彈性、效率,更能清楚在地民眾的需求”。凡是適合于地方辦的事情應當交由地方執行。因此,通過將那些原本應由社會承擔或市場調節、基層負責的職能轉出去,最大限度地增強政府把握全局的宏觀調控職能和核心職能。

本屆政府任期內,國務院持續扎實推進簡政放權,截至2018年4月,國務院部門行政審批事項削減了44%,非行政許可審批徹底終結,中央政府層面核準的企業投資項目減少了90%,中央政府定價項目縮減80%,商事制度發生根本性變革。簡政放權解決的核心問題是確立行政權的應有邊界,給社會、市場與地方讓權,借此行政任務明顯減少,行政權力得到了瘦身。

3.分配行政任務。“如上所說, 組織應承擔什么任務是組織設立的依據, 組織都是應任務而產生的,沒有任務的組織是不可想象的。但任務本身是有差異的,這種差異體現在根本性質上,那就是任務本身是否確定、是否是重復發生的,在應對方法上是否可以復制、任務的存在是否具有經常的可持續性。”“將政府所承擔的這些行政課題或行政任務,不分外部關系和內部關系,作為整體來把握,所關心的是這些事務被分配給什么機關。”“就公部門而言,機關的業務區塊職掌即其運作范圍,機關若要建立其存在的合法永續性,便要降低機關外環境的不確定性,其作法即適度界定其機關業務職掌。”

早在二十世紀三十年代,美國著名的管理學家盧瑟·古利克就明確提出了一套劃分政府職能的原則,用來分配與安排行政任務,稱之為“部門化原則”。具體而言,古利克認為應當根據以下因素進行職能與部門的分工:首先,根據機構所要達到的主要目的來劃分組織,即目的標準。比如提供教育或者控制犯罪。雖然這種劃分方法有利于吸引公眾的注意力,但缺陷是政府目標難以清晰地劃分。其次,根據部門所采用的主要工作過程來劃分組織,即過程標準。如工程、法律和醫藥,法律部門的人就是律師,工程部門的人是工程師,等等。再次,根據部門所處理的人或事來劃分組織,即人或事標準。比如退伍軍人管理局處理退伍軍人的所有問題,包括醫療、法律和其他問題。當然這種劃分方式的優點是能夠與公民進行直接、方便的接觸,但它也容易制約專業化優勢。最后,根據機構服務的地理區域來劃分組織,即地域標準。這種劃分方式的優點在于能夠因地制宜地采用一般性規章,也能很容易地協調特定區域內的各個機構。但缺點是容易導致管理工作過于狹隘,缺乏遠見,囿于地域性。

在日本,關于行政事務的分配則由壽普勸告提出的事務分配理論。所謂事務分配理論是指將行政主體所進行的全部行政任務置于整體性的視野,根據一定的原則將這些事務有秩序地分配給各個行政機關。“關于作為整體的行政事務應如何分配給數省的問題,憲法沒有作任何規定。此外,在制定法以外,也不存在從邏輯上推導出的組織法上的原理。這是應當適應時代的要求,從政策上予以決定的事項。”“作為事務分配方式的模式,有一元化分配方式和多層次分配方式兩種類型。前一模式是不問國家還是都道府縣抑或是市町村,盡量將事務專屬性地分配給一個團體;而后一模式是將一種事務同時分配給國家、都道府縣、市町村等若干團體。”在日本,壽普勸告被認為是以一元分配模式為目標的,但在在實踐中,重點卻被置于多層次分配方式上。這種情形的出現是“為了防止伴隨著由國家的派出機關來處理增大了的國家行政事務而導致國家行政機構的膨脹,在推行現代行政上的事務時,認為需要國家、都道府縣、市町村的協力關系的功能分擔論的主張……作用分擔原則強調國家和地方公共團體有有機性結合關系,是從對于嚴重傾斜于多層次分配方式進行批判的角度而出現的,立足于事務分配中的地方公共團體優先的原則,由此可以認為,依然對壽普勸告中所看到的一元化分配方式進行了考慮。”特別需要指出的是,隨著時代的發展,“以事務分配論為例的話,可以解釋為,憲法要求市町村都道府縣國家這種‘補充性的原理’。”值得說明的是,上述理論具有兩個明顯的特點:一是強調事務分配的專屬性,原則上一項事務只分配給一個行政主體行使。二是地方的優先性,在進行事務分配時優先分配給市町村。“在討論國家應承擔事務以及承擔該事務的組織機構基礎上,遵循補充性原則,從整體上討論將國家事務盡可能地委讓給對州、地方團體或民間企業。”

本次機構改革的一個突出特點是緊緊圍繞行政任務為中心,強調事權的優化,通過合理配置職能達到科學設置機構的目的。“機構以職能轉變的需要設置,不再設置與必要職能無關和交叉履行職能的機構;職能以機構調整的架構落地,調整后的機構必須明確履行職能的具體權力和職責”。 具體來講,即以行政任務為標準,堅持一類事項原則上由一個部門統籌,一件事情原則上由一個部門負責,將職能相近或業務趨同的部門進行整合,組建大部門制。采用這種原則,有下列幾種具體的方案:首先,為了避免機構重疊,政出多門,撤銷原有的多部門制,將基本任務集中到一個部門,組建一個新的大部制,從數量上減少部門數目,達到精簡機構的目的。為了統籌文化發展和旅游資源開發,將原文化部、國家旅游局的職責整合,組建文化旅游部,不再保留文化部、國家旅游局。為了實行統一的市場監管,構建現代市場體系,將國家工商總局、國家質監總局、國家藥監總局等職責整合,組建國家市場監督管理總局。其次,以原有的一個部門職責為基礎,整合其他部門的職責,重新組建原有的部門為大部制,不再保留其他部門。這是一種既減少部門數量,又提升職能質量的方法。為了加強法治政府建設,統籌行政立法、行政執法、行政司法等,將司法部和國務院法制辦的職責整合,重新組建司法部,不再保留國務院法制辦。再次,為了避免職責交叉,優化職能配置,以原有的一個部門為基礎,組建新的大部制,集中合并其他部門的職能,達到了事權的統一。按照這種方式,雖然組建了新的部門,但不再保留原有的部門。因此,既沒有增加部門數量,也沒有減少部門數量,重在實現部門間的職能整合,這是從質量上提升行政職能的最好路徑。為加快實現農業農村現代化,加強對“三農”工作的領導,以原農業部的職責為基礎,整合國土資源部、水利部、財政部、國家發改委等涉農職責,組建農業農村部,不再保留農業部。為統一自然資源的開發利用和保護,統籌土地山水林田湖草系統治理,以原國土資源部職責為基礎,整合國家發改委、住建部、水利部、國家林業局、國家海洋局等職責,組建自然資源部,不再保留國土資源部。最后,為了適應新的發展形勢,組建了新的部門。為積極預防和妥善化解重大安全風險,切實提高我國應急能力,組建了應急管理部。為優化對外合作,更好服務于國家外交總體布局,組建國家國際發展合作署。

(二)行政職能框架定位——以五項核心職能為框架,架構行政職能體系

“職能定位是否正確,是政府能否正確有效行使權力、發揮作用的前提和基礎。”行政職能的合理定位,是各國公共行政面臨的首要問題,也是各國政府再造的核心問題。行政職能隨著行政環境的變化不斷進行調整與變遷。因此,當下的機構改革不可避免的觸及到如何進行行政職能的定位。“依此,在構建中國的國家現代化治理體系中,國家如何定位自己的角色,將決定中國未來的國家活動方式、國家與社會的關系、未來社會政治模式及其基本走向。”因此,系統梳理政府的職能定位實有必要。

改革開放40年來,我國政府職能定位經歷了一個民主職能不斷加強、經濟職能日益強化、社會管理職能和公共服務逐步凸顯的演變過程。1978年十一屆三中全會,將政府的職能定位轉變至經濟發展和經濟管理;歷經十二大、十三大,政府的經濟職能不斷強化;十四大后,隨著市場經濟體制的建立,政府經濟職能日益明確;十五大以來,政府職能逐漸關注社會管理和公共服務。

1998年《國務院機構改革方案》第一次明確提出,要把政府職能轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務。這是適應市場經濟的需要,首次界定政府的三大職能模塊。宏觀調控作為重要職能主要是指政府要正確運用各種宏觀調控政策和手段,保持宏觀經濟環境的穩定。在發展經濟的過程中,政府的社會管理和公共服務能力相對滯后,無法適應形勢的發展。社會管理是指對關系安全、秩序、權利保障的社會公共事務進行管理,營造良好的社會運行體系。公共服務要求提供更多的公共產品和服務,將財政投入的重心轉向公共基礎設施建設、基礎教育、醫療衛生、社會保障等方面,建立健全公平公正、惠及全民的公共服務體系。

2002年國務院《政府工作報告》第一次提出,切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。隨后黨的十六大報告明確提出,要完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。自此官方的正式文件都下正式沿用這一提法,理論與實務界的認識與定位日趨一致。根據這種分類,行政職能主要為經濟管理職能與社會管理職能。經濟調節是指政府對經濟的調整與節制,保持社會總需求和總供給的平衡,促進經濟結構合理與優化。市場監管指政府依法對市場主體的監督管理,維護公理競爭的秩序,形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。社會管理強調政府對社會公共事務的管理,依法維護社會公平正義。公共服務指為社會公眾提供優質的公共產品與公共服務,凸顯政府為民服務的本質。歷經10年之久,四項職能定位保持不變。

2013年中共中央在十八屆三中全會公報中提出,加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。2018年中共中央在《關于深化黨和國家機構改革的決定》中首次明確提出五項職能,增加了生態環境保護職能。實際上,早在2008年的機構改革中就正式組建了環境保護部,以期加大環境保護力度。本次機構改革明確組建生態環境部,整合原環境保護部、國土資源部、水利部等職能,以期開拓生態環保的新紀元。正如上述決定所言,要像對待生命一樣對待生態環境,實行最嚴格的生態環境保護制度。因此,生態環境保護已經成為行政職能的重要職能之一。“后十年生態環境越來越重要,現在已經成了國務院職能框架五大職能之一。”生態環保的職能,通過職能整合,解決了事權的集中,提高了政府的施政效率。

明確了框架定位之后,需要確立行政職能的體系。“行政職能作為政府在社會各領域中應承擔的職責和發揮的功能體系,也不是單一和純粹的,而是多重職能相互交織,并相互影響與作用而構成的復合體。”機構改革不是簡單地職能調整,面是致力于構建一個系統完備、科學規范、運行高效的職能體系。從職能的廣度上講,系統完備要求涵蓋面廣,即屬于政府管理的事必須都要管,避免出現權力真空與空白地帶。從職能的精準度上講,科學規范要求職能的設置合理,程序規范。從職能的實效上講,運行高效要求行政體系協調順暢。三者各有側重,是一個全方位、立體化的有機整體。因此,深化機構改革,目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的職能體系。

(三)行政職能更新重構——以流程再造為突破口,將清單管理升級至2.0版

從行政職能的范圍來看,機構改革就是通過職能的理順和科學的界定改變傳統的全能型政府模式,讓市場的事情市場辦,社會的事情社會辦,地方的事情地方辦,確立市場、社會、地方和中央政府的合理邊界。從行政機構的設置上看,機構改革就是撤并、整合政出多門的傳統架構,建立起寬職能、少機構、關系順的政府組織結構。因此,此次機構改革的核心之處在于,它不是簡單的政府機構的撤銷、減少與工作人員的精簡、分流,也不是政府機構的簡單合并,而是在轉變和科學界定政府職能的基礎,整合、優化政府相關、相近的職能,并將這些共性職能授予一個大部門行使,實現政府事務的集中管理,確保政府職能的有機統一。在此精心布局之下,如何保障行政職能的協同高效,實現清單管理的更新升級,是一個必須正視的現實問題。

機構改革必然會涉及行政機關法定職責的調整與變化,為確保職責的整體性、連續性和有效性,必須進行行政職能的流程再造,切實理順以下兩個問題。首先,以流程再造為突破口,對比機構調整前與調整后的職責,重新梳理“權責清單”。“行政流程,是行政機關執行各項業務的程序,行政流程的良窳關系著政府施政效率及為民服務品質,各國政府為提升政府效能加強為民服務莫不積極加強行政流程改造……行政流程改造須涉及層面廣闊,包括:組織結構、法令規章、作業程序等等。”故而,行政流程的設計既具有行政實體法的特點,又具有行政程序規則的屬性。一方面,行政流程的基礎是行政職權,直接涉及到行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。如果沒有行政職權的作用,行政流程就成了無水之源。另一方面,行政流程側重于工作流程,它規范行政主體按照一定的方式進行行為。放眼世界各國的行政實踐,“行政流程改造,伴隨組織發展與業務復雜化的程度,而有不同策略。由歷史文獻中可以發現,一般先以單位工作流程進行分析及改善,進而探討跨域業務流程整合、法規松綁,若仍無法有效改善服務品質,或是經分析需大幅度調整,則涉及組織再造議題。”機構改革的當下,流程再造宜結合權責清單進行,兩者是有機統一的。從來源上講,清單管理制度是十八屆三中全會提出來的。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中》明確提出,推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程。實質上,在這一官方的表述中清單管理與行政流程是緊密相關的。正如學者所言,簡政放權是階段性的改革方向,在此之后行政流程規范與清單管理才是維持市場活力的常態工具。[50]因此,流程再造的重點是根據機構職責調整的情況,及時更新“權責清單”。行政機關應當在原有清單的基礎上,逐項審核各項職責的名稱、法定依據、實施機構、運行程序、責任事項和監督方式等內容,優化職責事項的運行流程,明確承辦的機構和要求,形成科學規范的流程,確保“權責清單”的合法性、準確性和完整性。

其次,以主動協作為方法,交接機構調整前與調整后的職責,依法確保劃入劃出職責到位。劃入、劃出職責的部門應當主動銜接,加強協作,進行職責的無縫對接,杜絕出現權力真空。“設置任何職權的目的都在于充分發揮其效能。”經過流程再造,機構改革后的行政職能應當是科學高效的。“服務流程效率援引理性邏輯,強調透過工具性技術、組織流程的調整、服務運作過程的改善,方能提升效率。”“依行政院核定之‘全面推廣政府服務流程改造’整體規劃報告,該項政府服務流程改造措施之目標及關鍵策略摘述如下:(一)民眾不出門能辦大小事,善用資通訊科技,持續創新政府多元服務管道,提供單一窗口服務,協助民眾在行動載具上可快速取得政府服務。關鍵策略為多用網絡少用馬路,讓民眾不用臨柜也可以申辦案件或查詢進度。(二)民眾臨柜服務一次OK,檢討民眾申辦案件時檢附書證謄本之必要性,達到全面免附書證謄本的目標。關鍵策略為一處收件全程服務,機關應設置單一窗口全功能服務柜臺,提供跨機關或部門整合服務。(三)政府應主動關心服務到家,推動基層公務員行動服務機制,針對有需要民眾提供主動到府服務。關鍵策略為現場受理連線申辦,透過網絡及行動載具,由第一線人員主動到府服務。”“服務流程改造三部曲未來如何與現行整合服務效能躍升方案區隔,俾全面展開、具體落實將是我們持續努力的重點。”綜上,通過流程再造與清單管理,從根本上解決了機構改革后各部門應當做什么、如何做和不能做什么的問題,適應了機構改革的變化,明晰了行政主體的應有職責。

三、本次機構改革的實踐難點

改革的方向已經指定,目標已經明確,機構改革后能否實現預期,尚需待以時日。當下的大部制遠未進入理想狀態,在機構設置、運作程序、組織架構、職能分配等方面尚處于觀望態度。機構改革需要實踐的磨合,必須讓職能、機構與人事等相匹配。

(一)內部行政將成為衡量機構改革成效的重要標準

傳統行政法重點關注外部行政行為,形成了“內外有別”的格局。“結果,人們認為,行政機關面向其內部發布的通知在同市民的關系上并不具有法律效力,以至于將其排除在法學考察的范圍之外。”實際上,“隨著時代的變遷以及憲政理論和法治國理論的發展,特別權力關系逐漸瓦解,并且被部分廢除。”特別是在機構改革的場景下,大部門體制下的內部行政將成為未來行政法亟需關注的焦點問題。從這個角度講,內部行政行為將是整個國家行政行為的關鍵所系。“行政法不再是行政外部關系法,行政內部事務也應該在組織法、預算法與其他相關行政法規下觀察其法律關系。”“內部行政法和外部行政法是行政法的兩個同心圓。”故諸如“大部門內設機構權責如何配置,如何實現責、權、利的統一?有無保障內設機構有效運行的工作機制?”等將成為現實問題。“當今的國家絕對不是一種自為封閉的一個單位,而是長成十分巨大的內部強烈分化的機器。”因此,在職能增加、人員增多的情況下,如何規范內部行政行為、提升內部行政效率,需要重點研究。

1.遵循部門規律,整體構建內部行政。首先,必須運用整體性視角。機構改革在職權配置上本身就遵循著從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合的原則。因此應當從全局的視野,建構系統性、整體化的制度和運行機制,保障大部門的整體性運作。內部行政必須實施系統整合,進行系統性的機構整合、職能整合、制度整合和技術整合。“只有通過整合服務的方式為公眾提供無縫隙的公共服務才能真正實現以公共需求為目標的整體性治理。”其次,必須運用過程性思維。在大部制下,“任何一個行政行為都不是一個個單一、孤立、靜止的行為和結果”,而是經歷不同的階段和過程。“如果說傳統行政法研究某個行政行為,只是研究行政行為體系中一個‘點’的話,那么行政過程則是研究由不同的行政行為的‘點’所構成的一條‘線’和‘鏈’,并在此基礎上研究‘面’與‘體’。”因此,內部行政必須具備過程性思維,進行全局性、立體性的建構。

2.內部結構優化,推行扁平化管理。結構優化是指大部門體制下內部各部分、不同機構協調發展,各種要素得到充分合理利用,各種資源配置優化合理的過程和狀況。“組織之所以不同于一般的群體聚合,就在于它是有著一定結構的,可以說,一切組織都包含著一定的結構。組織的結構是組織秩序賴以發生的前提,也正是因為組織是有著一定的結構的,組織才是可以管理的,才能實現一定的社會功能。而且,一個組織的結構狀況,也代表著這個組織整體上的‘健康’狀況,一個組織能否有效地發揮其社會功能,在很大程度上,是由它的結構所決定。”在大部制下,大部內各職能部門分工合作,人、財、物等資源得到有機整合和充分利用,部門內資源充分共享。“因此,我們應該大量減少組織的中間管理層,加強操作執行層與高層決策層的直接溝通,使得組織管理層次減少。當然,從組織理論來看,這有可能導致組織管理幅度加寬,出現所謂行政組織的扁平化。”“政府組織結構扁平化、層級簡單,易于上情下達、下情上達,因此要按科學性與整體性的要求調整機構,多余的取消,重疊的合并。”

3.區分職權性質,進行內部分權。“當一個組織之規模擴大而形成龐大復雜的組織時,必然走向高度專業化與分工。”因此,在執法權相對集中的同時,內部分權顯得尤其重要。行政權可以細化為幾種類別,不同性質的職權有不同的特點與運行規律。如果把不同性質的職權盲目地攪在一起,勢必違反權力運行的規律,造成權力之間的不適與干擾。故凡性質不同的職權,理應進行區分行使。據此,在大部門體制內,可以通過細分職權,將行政權細化為決策權、執行權、監督權,分別配置給不同的內設機構去行使,進而實現行政權的相互制約與協調。“行政三分制”來源于深圳的改革實踐,在事務分析、職能分析的基礎上,以大行業、大系統的理念設置若干決策部門,根據相關決策部門的關聯業務設置若干執行局,監察則由深圳市監察局履行。“由于決策部門、執行部門、監督部門的分離,三者利益不再完全一致,任何一個部門的行為都時刻處在其他兩個部門的牽制和監督當中。”當然“行政三分制”并非包治百病的靈丹妙藥,并不是所有部門都適合于采用。比較可行的方法是在服務職能明確、服務對象清晰、執法依據充分、執法程序規范的綜合管理部門開展先行試點,合理設計改革方案,做好調查與論證,進行頂層設計。不容忽視的是,內部分權本質上是一種行政自制,具有天然的局限性。“制度如何架構、自我規制的效果又該如何檢驗是行政自制理論無法規避的問題。”因此,還需要強化外部監督問題。

4.規范內部程序,強化規則意識。在大部制下,有必要引入“程序合作理念”,在這一理念下所有參與行政程序的主體在程序上都處于一種分工合作、互相協助的地位,以便能在最短的時間內,用最少的人力和物力,作出最正確的行政決定。據此,所有的內部程序在本質上就具有團體性,需要內部成員的通力合作。故需要嚴格內部行政程序的規范性,提高行政權運行的公開性與透明性,讓權力在陽光下運行。“實體決定的事件越困難和復雜,程序的設計要求就應當越嚴格。”因此,規范內部行政的程序至為重要。“缺少陽光與目光監督的內部行政程序也容易發生權力濫用,或者造成腐敗。”理想的做法是將內部行政的依據、程序、內容等主動向社會公開,接受社會公眾的監督。一方面,公眾通過公開的信息,可以對行政權的行使進行評判、分析,進而監督權力。因此,程序“具有同步監控行政權力的功能”。另一方面,公眾可以根據公開的信息,把握行政事務的處理進度,對相關的事務進行合理的預期。因此,內部行政工作需要從傳統的封裝狀態向開放行為轉變,在內部行政過程中應當允許公眾的參與,保障公眾的言語陳述和利益表達權益,展現內部行政的行為過程。這里講的內部行政程序主要是指行政主體在實施相關行政行為時必須遵循的內部規則。特別是在新行政訴訟法施行的背景下,一定要樹立內部程序也是法定程序的理念。這是因為,行政機關的內部程序規則、內部裁量基準都是司法監督的視野之內。“對于行政裁量加以具體化的‘裁量準則’,以及對于高度科技性的法律概念加以具體化的所謂‘對規范加以具體化的行政規則’,也應為相同的處理,亦即違反之所作成的行政行為,將構成外部法之違反,從而得被當事人訴請撤銷。”

5.借助技術手段,進行網格化管理。通過網絡信息平臺層層把關,讓權力運行的每一個細節都在網絡平臺上精細化操作,實現嚴格的網格化管理。網格化管理最早源于北京市東城區開展的萬米網格管理法,它運用網絡地圖的原理,以一萬米為基本單位,將東城區所轄區域細分為若干網格化單元,由行政主體對相關區域進行全時段監控,從而實現城市管理的分層、分級、全區域。網格化管理意味著行政職能行使的信息化處理,將現代信息技術和網絡作為行使職權和提供服務的有效手段,打造整體性的信息處理機制,構建一體化的信息系統,保證組織間、層級間的信息共享,確保每個步驟相互銜接、相互監督,形成順暢的整體性流程。

(二)行政方式革新將成為深化機構改革的現實需要

“從政府治理的方式上看,大部制改革就是要改變傳統管制行政中單純依靠單方面的命令、強制手段和方式來實現行政目的的情形,通過聽證、協商、合同、指導等多元化的、柔性的、富含民主精神的參與制度的供給,賦予社會公眾對服務的選擇權,充分調動社會公眾參與公共治理的主動性和積極性,使政府和公民雙方在合作、互動與互利中實現各自預期的目的。”深化機構改革,客觀上呼喚行政行為方式的革新,這就要求完善改造傳統的行為方式,推行柔性行為方式。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出,推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買。因此,“政府和非政府主體是在豐富的制度背景下行事,以彼此互相關聯的方式行事,在法律規則、非正式實踐和共識的背景下行事。這些公私安排使純粹公的角色或純粹私的角色的簡單劃分無法實現。”世易時移,變革宜矣。隨著機構改革的深入,行政部門的職能在不斷變化,行政的邊界也在不斷延伸,實現行政任務的方式、手段都在發生變化。只要在法秩序未禁止的情況下,行政機關擁有選擇公法或私法的行為形式完成行政任務。正如學者所言:“行政機關的創新并非在一切領域皆可實現——其在社會管理中最有可能實現的是行政方式或執法方式的創新。”特別是在“互聯網+”的時代場景下,虛擬網絡變成現實行政平臺的作用日益凸顯,政府部門的各種行政服務都可利用先進軟件探索更好的服務方式。

行政行為方式的革新是一個復雜的系統,“既包括傳統方式的改造庫,又包括新型方式的備選庫。其構建過程中,需要首先厘清以下基本問題:構建的原則是什么,各種方式的改造內容是什么,傳統方式與新型方式的關系如何?這需要一個過程。”

    首先,適應新的治理形勢,對傳統的行為方式進行再造,打造成為具有現代氣息的“升級版”。即對行政處罰、行政許可、行政征收、行政許可等行為的流程、程序進行改造,注入民主、參與內核,規范行為內容。改造傳統的行政行為,旨在通過行政權的自查和規范,完善權力行使的程序與方式,提高權力行使的公開性和透明度,重點應當做好以下三個方面的工作:1.對傳統的行政行為進行職權厘定。這一環節以職權法定、權責明確、共性歸納為標準進行再造。根據行政權力和政務服務的事項將傳統的行政權進行歸類,針對每類行政行為的共同特點,從權力名稱、實施主體、權力依據、行政條件、責任監督等方面進行共性歸納。2.通過融入柔性改造程序,進行流程改造。這一環節以建立完善、柔性的權力運行程序為重點。通過設計法定流程圖,將行政行為的法定期限、法定步驟、運行流程等明確化,構成規范的內部流程圖與外部流程圖。在設計法定流程的基礎上,重點加強對強制性行為進行柔性改造,融入教育、引導等程序,體現行政法的人, , 文精神和民主氣, 息,然后再, 允許實施法定的處罰或制裁方式,作為中間環節,最后設計一個回訪反饋程序,充分關注行政權的社會效果,提高行政權的滿意度。3.突出執法考評,加大追究力度。執法考評與內部考核是評價行政權行使情況,檢驗行政權成效的重要機制,也是落實責任制的基本要求。“有既定的規則只是法治的一個方面,任何組織和個人都必須為其違反規則的行為承擔責任,是法治更為重要的應有之義;有規則而無責任追究機制,實等同于無法治。”通過確定科學的考評指標,統一考評內容,形成激勵機制。嚴格考評制度,提升考評的客觀性,健全責任追究制度。通過職權厘定、流程改造、執法考評,最終形成動態的行政行為方式“升級版”。


1  傳統行政行為方式流程再造圖

    其次,把握時代脈博,對新型的行為方式進行類型化,構建復合的行政方式體系。在傳統行政行為方式再造的基礎上,構建現代化的行政行為信息系統、行政行為選擇系統和行政行為反饋系統。1.行政行為信息系統。一個不爭的事實是,“在信息人時代,各級政府和主管機關設立了大批含有巨量個人信息的應用信息系統,對個人信息的收集、使用和處理已經成為各種公權力運行的最基本手段之一。”借助于現代的信息手段,信息系統可以科學判斷行政權行使中可能遇到的阻力與隱患,可以有效預防規避潛在的風險,提高行政權行使的社會效果。信息系統對于行政執法權的行使至關重要,它決定著行政行為方式的選擇。行政機關根據行政權行使的需要,對信息數據進行分析,注重行政的科學性。行政實踐中,根據守法和違法的統計,將執法的頻度與違法的頻度相對應,進行精準的執法。信息系統要求行政機關廣泛收集、識別各種信息,如戶籍管理、治安維護、出行出境、打擊犯罪、醫療衛生等,通過統一的信息平臺進行管理與共享。信息系統包括約見座談方式、風險評估方式、民意收集方式、調查統計方式等。2.行政行為選擇系統。選擇系統強調的是行為方式的多元化,優先考慮新型行為方式,實現傳統與新型的相互配合,突出行政行為方式的改進,而不是刻意區別對象、違背法治目標選擇性執法。“在執法方式和手段的選擇上,行政機關還有著相對靈活的、可以自由選擇的空間,這在強制執法與非強制執法的選擇上表現得更為明顯。”選擇系統既包括傳統的行政強制方式、行政命令方式、行政處罰方式等,又包括新型的行政指導方式、行政合同方式、行政資助、公私合作等方式。近些年來,在行政實踐中日益推行的“說理式執法”,將“說、勸、引、商、幫”等柔性方式導入傳統的行政行為中,增強了傳統行政許可、行政處罰的可接受性、可操作性。傳統方式與新型方式的地位是平等的,可供靈活選擇的。“非強制行政與強制行政之間是序列關系,而非替代關系。”柔性行為前置程序,意味著優先選擇的考慮,并不意味著完全放棄強制行為的正當性。當柔性行為方式不能奏效時,必須依法采用強制性方式。當前行政法治的發展,新型的柔性行為方式無論是在數量上還是在種類上,都呈現出上漲的趨勢。3.行政行為反饋系統。行政權的行使具有目的正當性,既要有預期的法律效果,還需要良好的社會效果。反饋系統既是一個行政權行使的評價系統,又是行政權的改進系統。它可以客觀地反映行政權行使的社會效果,評價行政權行使的總體狀況。評價行政權行使效果的標準,主要在于是否符合法律的本意、是否符合人民群眾的利益。在這個意義上講,合法性指的是宏觀上的人民滿意,符合整體上的人民利益;行政相對人的滿意則是具體的人民滿意,符合行政服務對象的最終認可。反饋系統包括評議考核方式、執法回訪方式、服務監督評價等。需要說明的是,“互聯網+”時代,“互聯網+行政服務”已經成為推行政府治理現代化的重要方式。“互聯網+行政服務”就是以信息化技術為支撐,創新從“群眾跑腿”到“數據跑腿”的服務。這是一種新型的“技術——協同”模式。“既重視信息技術的廣泛應用和深化拓展邏輯,重視電子政府對政府管理變遷的需求及實質回應,同時也注重政府管理的改革和創新,即要求政府適應電子政府構建的需求,積極主動地提供相應的理念、流程、結構和制度等方面的基礎條件。”


2  復合行政行為方式體系效果圖

四、結語

改革構成了中國社會近40年來的主旋律,理論創新、方法創新是社會治理創新的一個潮流,也是行政法學的基本趨勢。深化機構改革是一場深刻的時代變革。一方面,它回應了新時代堅持和發展中國特色社會主義的現實需要,具有鮮明的時代特色。另一方面,它是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措,彰顯了時代改革精神。機構改革在我國的推行和實踐具有深刻的現實背景和深厚的理論基礎。因此,從行政法學的視角看,機構改革帶來了行政職能的調整與變化,需要依法予以厘清,需要規范分析和學術支持。全面深化機構改革也是一場攻堅戰和持久戰,需要凝聚共識和政治定力。改革的方向已經指定,目標已經明確,機構改革要取得預期效果,必須將改革與法治統一起來,切實轉變行政職能,“將改革與法治兩個系統相互嵌入形成一個內生系統,以法治勾勒改革,以改革形塑法治,只有兩者之間形成良性互動”,才能真正實現中國夢。

本文通過圍繞行政職能進行的理論分析,以及對當下機構改革面臨的現實困境的探討,審視當下正在深入推進的機構改革,進而梳理和明晰改革的理論邏輯、改革舉措以及大部門制運行中的現實問題,有助于厘清思路,明確職能,推進改革,同時也可為構建中國特色的黨和國家機構職能體系作進一步的努力。不容否認的是,機構改革中大部門制職能的整合與集中,給行政權的運行帶來了極大的挑戰,需要引起高度的重視。因為大部門制改革的價值取向之一是確保政府行政的公共性,最大限度地增進社會的公共福祉。但權力的過分集中容易引起權力的異化。因此,對行政權力的監督不能有絲毫的放權,而是應當有效強化。“由于世界上不存在絕對好的制度,不存在只有利、沒有弊的制度,因此對制度的選擇同對其他有形物品和無形物品的選擇一樣,都要權衡利弊。”因此,機構改革亟須創新、積累、改進與提升。

 


注釋:
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作者簡介:戢浩飛,武漢大學國家文化發展研究院博士后研究人員
譯者簡介:《學術論壇》2019年第1月期
文章來源:中國憲政網
發布時間:2019/6/20
 
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