論行政收費的理由和標準
作者:王鍇  
    摘要:  行政收費亂象的根源不僅僅是法律依據的不統一,更在于收費理由和標準的不明確。長期以來,我國立法中一方面混淆了行政收費與公用事業或公益性服務價格、政府性基金、罰款、稅的區別,另一方面又將代履行費排除在行政收費之外。尤為嚴重的是,稅費不分導致收費成為國家增加財政收入的來源,因此需要從理論上予以厘清。稅與費的區分關鍵在于國家給付的“可歸因于個人性”,具體表現為額外成本、個別受益和經濟誘導性,其中行政規費的理由主要是額外成本原則,特許規費、需要使用許可的使用規費、受益費的理由是個別受益原則,社會撫養費和擁擠性公共物品的使用規費則更多表現為經濟誘導性。行政收費的標準包括對等原則和成本覆蓋原則,需要根據不同的收費理由而定。
    關鍵詞:  行政收費;額外成本;個別受益;經濟誘導性

2018年岳麓書院門票事件所產生的爭議使得行政收費的問題再次引起人們的關注。1據筆者不完全統計,我國目前共有52部法律、96部行政法規規定了行政收費的費種,但是,除了很少的立法規定了行政收費的程序外,2大多數立法只是簡單規定了在某件事情上要收費,但是為什么收費、收多少費并不明確。在筆者看來,我國行政收費所存在的“亂象”并非簡單的缺少一部統一的《行政收費法》的問題,更根本的問題是在理論層面,沒有解決行政收費的理由和標準。就此次岳麓書院門票事件來看,人們質疑的焦點也在于:岳麓書院位于岳麓山風景區,但是作為主體的岳麓山風景區早已不收費,岳麓書院收費的理由是什么?同時,岳麓書院收費50元,遠遠高于岳麓山風景區早期收費時的15元,這個收費的標準又是如何確定的?3基于此,筆者擬從行政法的角度對行政收費的理由和標準進行討論。

一、有關行政收費的理由和標準的立法亂象

(一)收費依據的混亂

一些學者主張,行政收費屬于我國《立法法》第8條第7項規定的“對非國有財產的征收”的法律保留事項。4但不能不注意的是,我國法律保留中的“法律”并不限于全國人大及其常委會的法律,還可以包括行政法規,即所謂絕對法律保留和相對法律保留。根據《立法法》第9條,行政法規不能規定絕對法律保留的事項,而“對非國有財產的征收”并不屬于絕對法律保留。由此來看,行政收費的依據應當是法律和行政法規。這一點也為《鄉鎮企業法》第17條所確認,該條規定,除法律、行政法規另有規定外,任何機關、組織或者個人不得以任何方式向鄉鎮企業收取費用,進行攤派。但同樣是全國人大常委會制定的《中小企業促進法》第54條卻規定,任何單位不得違反法律、法規向中小企業收取費用,不得實施沒有法律、法規依據的罰款,不得向中小企業攤派財物。中小企業對違反上述規定的行為有權拒絕和舉報、控告。此處的“法律、法規”應當不限于法律和行政法規,還可能包括地方性法規,甚至經濟特區法規。同時,《農業法》第67條也規定,任何機關或者單位向農民或者農業生產經營組織收取行政、事業性費用必須依據法律、法規的規定。收費的項目、范圍和標準應當公布。沒有法律、法規依據的收費,農民和農業生產經營組織有權拒絕。但是,作為我國目前專門針對行政收費的立法——《行政事業性收費標準管理辦法》,其第3條則將行政事業性收費的依據進一步擴展到“法律法規等有關規定”,據學者統計,現實中確有部分行政收費是由部門規章、地方政府規章乃至非立法性的其他規范性文件設定的。5可以說,收費依據的不確定是導致目前行政收費混亂的首要原因。

(二)收與不收的混亂

首先,對于同樣類型的收費項目,有的立法規定要征收,有的立法卻規定不征收。比如同樣是登記,《農民專業合作社法》第13條規定,農民專業合作社登記辦法由國務院規定。辦理登記不得收取費用。而《農村土地承包法》第24條規定,國家對耕地、林地和草地等實行統一登記,……登記機構除按規定收取證書工本費外,不得收取其他費用。該條規定的登記卻是要收取“工本費”的。

其次,有些立法對于收費還是免費立場模糊。最典型的是《旅游法》第43條第3款,公益性的城市公園、博物館、紀念館等,除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外,應當逐步免費開放。從該款的表述來看,公益性的城市公園、博物館、紀念館等最終要實現免費,但是目前可以收費,問題是從收費過渡到免費到底多長時間完成呢?如果不明確,就可能導致一些事業性收費永遠處于“逐步免費”的狀態。再比如《文物保護法》第10條第1款規定,縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃,所需經費列入本級財政預算。但該條第3款又規定,國有博物館、紀念館、文物保護單位等可以收取事業性收入,專門用于文物保護。這顯然與第1款相矛盾,因為一方面,既然文物保護的經費由本級財政承擔,國有博物館、紀念館、文物保護單位還有什么理由再收取事業性收入用于文物保護呢?另一方面,如果說文物保護的目的是維護文物保護設施、彌補參觀給文物保護設施帶來的損耗的話,那么,只要人人都有參觀的可能,這種維護費用就應當由納稅來承擔。2009年國家用燃油附加稅來取代養路費就是這個道理。正是由于立法中的種種模糊,使得某些事業性收費一直處于灰色地帶。

再次,對行政收費的取消或者停征沒有采取法律途徑。“行政事業性收費的項目、依據、標準”屬于2007年《政府信息公開條例》第10條所規定的縣級以上政府及其部門重點主動公開的事項。據此,財政部每年在其網站上公布全國性及中央部門和單位行政事業性收費目錄清單。根據其2017年公布的清單,中央部門和單位的收費項目只有49項。遠遠低于筆者在中國人大網的“中國法律法規信息庫”中所檢索的具有法律行政法規依據的148項收費項目。這其中的差距可以用近年來我國開展行政收費項目的清理來解釋,比如2017年就取消或停征了41項中央設立的行政事業性收費項目。6但問題在于,這種取消或停征并沒有采取法律途徑進行。因為一些被取消或停征的收費項目本身是法律或者行政法規規定的,比如核安全技術評審費是《民用核安全設備監督管理條例》第60條規定的,河道工程修建維護管理費是《防洪法》第51條規定的,藥品檢驗費是《藥品管理法》第40條規定的,那么,在沒有修法的情況下就取消或停征上述收費項目,雖然客觀上減輕了企業或公民的負擔,但這種做法本身卻存在合法性的問題,并給人留下“收不收全憑行政機關一句話”的印象。

(三)收多收少的混亂

根據2018年《行政事業性收費標準管理辦法》,我國將行政收費分為行政管理類收費、資源補償性收費、鑒定類收費、考試類收費和培訓類收費五種,并且針對這五種收費類型確定了具體的收費標準。其中,行政管理類一般按照直接成本收取、證照印制費用原則上根據招標價格確定。資源補償性收費按照資源的價值或者稀缺性以及開采利用給自然資源帶來的損害、治理和恢復成本來確定。除此之外,鑒定類收費、考試類收費、培訓類收費都按照支出成本來確定。總體來看,除了證照印制費和資源補償性收費外,我國的行政收費都以成本作為標準。但在實踐中,并未嚴格貫徹這一標準。比如工商行政管理部門在核發企業法人營業執照時,是按照企業注冊資金的比例收取不同的費用。7再比如2013年以來我國政府多次降低行政事業性收費標準,僅2013年10月1日起就降低了14個部門20項行政事業性收費,每年減少2億元。8然而,如果這一降費是合理的,是否意味著之前收取的費用過高?反之,如果之前的費用是按照成本收取的,那么降費是否會導致公共資金的虧損呢?

二、行政收費的理由

要想說明行政收費的理由,就必須區分行政收費與幾個相近概念。

(一)行政收費和公用事業或公益性服務價格

我國《價格法》第18條規定,下列商品和服務價格,政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價:(1)與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格;(2)資源稀缺的少數商品價格;(3)自然壟斷經營的商品價格;(4)重要的公用事業價格;(5)重要的公益性服務價格。根據全國人大常委會的解釋,這里的“公用事業”通常是指適應社會公眾的物質生活的共同需要而經營的事業。如公共汽車、地鐵、自來水、煤氣供應、電話、出租汽車、郵政等。“公益性服務”是為社會公眾或者公眾中某些特定的對象提供的帶有社會福利性質的服務。如學校、公園、博物館、醫院等。9這使得公用事業或公益性服務的價格容易與行政收費中的事業性收費發生混淆。比如2017年財政部公布的《全國性及中央部門和單位行政事業性收費目錄清單》就將公辦幼兒園的保教費和住宿費、普通高中的學費和住宿費、高等學校的學費和住宿費等屬于《價格法》規定的公益性服務的價格納入了行政事業性收費的范圍。

誠如前述,我國一般將行政收費稱為行政事業性收費。其中的“事業性收費”,根據國家物價局和財政部1988年《關于加強行政事業性收費管理的通知》,主要是指不具有管理性質而是具有服務性質的收費,比如衛生健康部門的預防接種服務費、相關部門的考試考務費、培訓費,這種帶有服務性質的事業性收費與公益性服務價格有何區別?筆者認為,區別首先在于價格的收取主體是企業,而事業性收費的主體是行政機關或者事業單位。當然,傳統上公用事業也是由行政機關或事業單位提供的,只不過后來實行民營化后允許企業提供,這也使得公法上的行政收費關系變成了企業與使用者之間的私法上的價格關系。但是,這種民營化本身存在界限,從而防止公法遁入私法,10損害公民福利和加重公民負擔。其次,價格本質上是合同關系,價格的形成和內容都是當事人合意的結果。而事業性收費帶有強制性和法定性,也就是說,收不收費以及收多少費都是法律規定的結果,當事人沒有選擇權。再次,公益性服務價格是由成本和利潤組成,而事業性收費僅僅涵蓋成本。即使《價格法》規定公益性服務實行政府指導價或者政府定價,那只是對企業利潤的控制,并非不允許其收取利潤。這與行政收費有著本質區別。

具體到此次岳麓書院門票事件,首先,收費主體無論是岳麓書院還是岳麓書院文物管理處,都不是企業;11其次,岳麓書院的收費不是基于岳麓書院的管理者與使用者之間的合意而成,而是法定的結果。這從2008年中宣部、財政部、文化部、國家文物局發布的《關于全國博物館、紀念館免費開放的通知》第2條可以看出,“全國各級文化文物部門歸口管理的公共博物館、紀念館,全國愛國主義教育示范基地全部免費開放。其中,文物建筑及遺址類博物館暫不實行全部免費開放”。再次,根據《文物保護法》第10條第3款,文物保護單位的事業性收入專門用于文物保護。可見,岳麓書院收取門票不能用于盈利。上述特征都決定了岳麓書院門票的性質更多是事業性收費而非公益性服務價格。

(二)行政收費與政府性基金

根據2010年財政部頒布的《政府性基金管理暫行辦法》第2條,政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定,為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展,向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。政府性基金一般都冠以“基金”的名稱,比如《防洪法》規定的水利建設基金,《郵政法》規定的郵政普遍服務基金、《土地管理法》規定的新菜地開發建設基金。但是現實中,也有一些政府性基金用“費”來命名,比如教育費附加、港口建設費、文化事業建設費,此時就容易跟行政收費發生混淆。其實,政府性基金更接近稅,政府性基金所支持的公共基礎設施和公共事業具有普惠性,并非個別人受益。但是,政府性基金與稅的區別在于,政府性基金往往是專款專用,而稅是統收統支,后者的使用范圍比前者要廣泛。

(三)行政收費與罰款

在我國,爭議最大的行政收費恐怕是社會撫養費。一些學者認為,社會撫養費既然是針對違反計劃生育義務行為的,就不應該是行政收費,而是一種罰款。12但是問題在于,將生孩子視為違法,這是不符合憲法所規定的人格尊嚴的價值的。就像德國聯邦憲法法院在“孩童為損害”判決中所指出的,由于醫生的結扎手術失敗而導致原告懷孕生子,即使孩子的出生是非原告所愿的,原告也不能因為孩子的撫養費用向醫生請求財產損害賠償。因為“所有的國家權力均有義務重視每個人為自己的主體性而存在,所以禁止將小孩子的養育義務理解成損害。若非如此,孩童將會被貶抑為法律上請求權的客體,最后孩童淪為一項純損害項目、納入經濟負擔為形象的損害計算中”。13當然,將社會撫養費視為給社會造成了負擔從而需要對公共資源進行的補償的觀點也是有問題的,因為將孩子視為負擔同樣有損他的人格尊嚴。所以,筆者比較贊成王貴松教授的觀點,即社會撫養費更多是一種經濟誘導性的收費,14即通過經濟手段來引導人們計劃生育。這與西方一些國家通過征收擁堵費來減少道路擁堵的性質一樣。

行政收費與罰款的區別除了是否針對違法行為外,還在于收費和收取罰款的目的不一樣。收費是為了填補行政機關的額外成本,具有恢復原狀的功能;而罰款的目的是制裁,無論當事人是否恢復原狀,都要剝奪其部分合法財產來進行懲罰。因此,罰款與行政收費是可以并存的。比如《土地管理法》第75條規定,違反本法規定,拒不履行土地復墾義務的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的,責令繳納復墾費,專項用于土地復墾,可以處以罰款。此處的土地復墾費之所以是行政收費而非罰款,就在于其目的僅為填補行政機關因為當事人的違法行為所支出的額外成本(恢復原狀的費用)。

(四)行政收費與代履行費

代履行費是我國立法中比較常見的行政機關收費項目,但是2017年財政部發布的《全國性及中央部門和單位行政事業性收費目錄清單》中卻沒有提及該項費用。關于代履行費,《行政強制法》第50條規定征收的前提是“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定,當事人逾期不履行,經催告仍不履行,其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的,行政機關可以代履行,或者委托沒有利害關系的第三人代履行。”同時,第51條第2款規定,代履行的費用按照成本合理確定,由當事人承擔。雖然代履行分為行政機關代履行和第三人代履行,但費用都由義務人交給行政機關,因為第三人與義務人之間沒有直接的法律關系,“第三人不能要求義務人支付代履行費,而只能根據他與行政機關之間的私法合同要求行政機關支付”。15那么,行政機關收取代履行費是否屬于行政收費呢?筆者認為應當屬于。首先,代履行費不是罰款。代履行費的目的是為了履行原來的義務,而罰款是在原來的義務之上施加新的義務。其次,代履行不同于行政機關的直接強制執行,行政機關直接強制執行是行政機關的工作職責,不需要收取費用。而代履行是行政機關替當事人履行義務,并非行政機關的“份內事”,并且因為當事人的過錯(自己不履行義務)使得行政機關支出了額外的成本,該成本自然應由當事人承擔。現在的問題在于,如何解釋我國《道路交通安全法》第93條第2款?該款規定,機動車駕駛人不在現場或者雖在現場但拒絕立即駛離,妨礙其他車輛、行人通行的,處20元以上200元以下罰款,并可以將該機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放。公安機關交通管理部門拖車不得向當事人收取費用,并應當及時告知當事人停放地點。這里交管部門拖車為什么不能收費?機動車駕駛人顯然沒有盡到合規停車的義務,此時本應由其自己履行挪車的義務,但是他沒有或者拒絕履行,此時,交管部門代替其挪車,這顯然屬于代履行的范疇。16筆者估計立法者之所以規定不收費是將此處交管部門的挪車行為理解為行政機關的直接強制執行。但是,(1)行政機關直接強制執行中的執行行為必須不同于履行原來義務的行為。就像美濃部達吉所指出的,“命令打撈成為航海障礙的沉船,當該命令不被履行時,行政機關代為打撈,稱為代執行;而用爆炸物粉碎之,則是直接強制。”17而此處的交管部門挪車與機動車駕駛人自己挪車的行為性質是相同的。(2)直接強制執行一般都是在無法代履行的時候才被采用,18因為直接強制執行所采取的措施往往比代履行要激烈,根據比例原則,在同等效果下,對公民權利損害小的措施要優先采用。如果交管部門挪車是直接強制執行,那么比其更輕微的代履行在哪里?綜上所述,筆者對《道路交通安全法》第93條第2款所規定的“不得收取費用”持懷疑態度。19

(五)行政收費與稅

所謂的“亂收費”包括收費的設定亂和收費的實施亂,相比實施亂,設定亂更難判定、更加根本。因為設定亂取決于費本身的正當性。筆者認為,很多部門之所以具有亂設定收費項目的“沖動”,就在于將收費作為增加財政收入的手段,從而混淆了費跟稅的區別。也就是說,一些項目應當由稅來支付甚至已經由稅支付過,但是設定機關又通過收費的方式將成本再次轉嫁到了公民身上,從而導致收費變成了加稅。比如根據《收費公路管理條例》第2條,收費公路收取車輛通行費的目的是為了償還國家修路向銀行的借貸或者向企業、個人的集資,但是問題在于,像高速公路這種帶有普惠性的基礎設施的建設,應當從公民的納稅里面支出或者由專門的政府性基金支出。也就是說,公民已經為公路建設支付過對價,如果再向其收取車輛通行費,就等于是支付了兩次對價。有人可能會說,公路修建投入巨大,公民的納稅不足以支付其修建資金。筆者認為這一理由無法成立,因為稅都是統收統支,納稅人并不清楚自己交的稅用到了什么地方,都是由國家來調配。如果國家認為需要修建這條公路,完全可以通過給其多配置資金或者減少其他不必要的開支來進行,甚至發行公債,20所謂“稅收不足以支付修路資金”是很難證明的。所以,“亂收費”的根子就在于稅費不分。

稅與費的界限到底在哪里?傳統的認識存在很多模糊的地方。

第一,一般認為,稅跟費的區別之一在于稅是無償的、費是有償的。

21即費是針對國家給付的對價,而稅不以國家的給付為前提。但這顯然是不成立的,假如某個國家向公民收稅卻又不愿意提供公共產品或者公共服務,勢必引發公民對征稅正當性的質疑,只向公民索取而不提供給付的國家是不可想象的。當然,有人可能會說,國家即使針對稅收有提供公共產品或公共服務,那也是在公民繳稅之后,不像費是國家先提供給付然后才繳納。也就是說,稅在國家給付前,費在國家給付后。這種理解恐怕是“一廂情愿”。首先,公民在納稅前是否就沒有享受到國家的公共服務,或者說,國家能否因為公民還沒有繳稅就不提供公共服務,答案顯然是否定的。其次,行政收費表面上看是在國家提供了給付之后,但在現實中,行政機關完全有可能要求公民先繳費再提供服務。比如《行政許可法》規定,行政機關授予許可證可以收取工本費,一般的流程都是先繳費再領證照,否則就可能擔心當事人領了證照后“逃費”。因此,本質上,稅也是公民對于國家提供的公共服務和公共產品的對價,只不過稅因為是統收統支,所以這種對價與國家給付之間的聯系并不如費那樣直接。

第二,一般認為,稅是普遍受益、費是個別受益。

比如我國很多法律都規定,行政機關進行監督檢查不收費。22這是因為監督檢查的目的是為了保護公共利益,其成本應當由稅而非由費來承擔。對此,可能馬上有人說,如果這樣理解的話,那么是不是意味著110針對某人求救的出警或者消防隊針對某失火住宅的施救,都可以向當事人收費了?因為這些都是針對特定人利益的。顯然,這種理解并沒有抓住稅費區分的本質。費的理由不僅僅是個人獲益,而且是“可歸因于個人(individuelleZurechenbarkeit)的給付”。23“可歸因于個人的給付”不僅是針對個人,關鍵還要“可歸因”。這里的“可歸因”是指行政機關的給付是行政機關事先不可預期的,在通常情況下是不會支出這個成本的。比如我們常見的一些“驢友”在旅行中遇險需要搜救,這種正常的搜救是不需要繳費的,屬于行政機關的工作職責。但是如果“驢友”在禁止旅行的地方遇險,從而產生的搜救費用就屬于“可歸因于個人”的,即行政機關因為當事人的過錯而付出了額外的成本,這種過錯行為是行政機關事先無法預見的。比如2018年外交部發布的《領事保護與協助工作條例》(草案)第26條第3款就規定,中國公民在相應安全提醒發布后仍堅持前往有關高風險國家或地區的,因協助而產生的費用由個人承擔。當然,這里的“可歸因于個人”并不能局限為當事人有過錯,而關鍵是行政機關能否事先預見。比如《政府信息公開條例》第27條規定,行政機關依申請提供政府信息,可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用。行政機關在進行信息公開時能不能收取成本費,關鍵就要看該成本行政機關能否預見。無論是主動公開還是申請公開,行政機關提供信息都屬于其工作職責,行政機關不能將當事人正常的申請信息公開視為給其“添麻煩”或者“額外的負擔”,立法既然規定了政府有信息公開的義務,當然就要為信息公開列支經費,該經費自然應當包括信息公開所需的檢索、復制、郵寄費用,這是信息公開的日常成本,試想一下,哪一項信息公開不需要檢索、復制和郵寄?那么,什么時候才算是無法預見的額外成本呢?比如,信息公開一般通過紙質的形式提供,但是當事人要求為其刻制光盤。再比如,信息公開決定一般通過平信的方式寄出,但是當事人要求為其寄特快專遞。在這些情況下,由于當事人的原因導致行政機關支出了超出平常所需的成本,此時如果由公眾來承擔,顯然不公平,才需要通過當事人繳費來填補。據此,筆者對于目前我國立法中普遍存在的行政許可的工本費、鑒定費、培訓費和考試費是存疑的,這些費用只考慮了受益人的個別性,但卻沒有考慮“可歸因性”,沒有考慮行政機關事先能否預見。實際上,行政許可的工本費、鑒定費、培訓費和考試費等在設定行政許可、鑒定以及規定強制性的培訓和考試時就應當預見到,這些成本不屬于“可歸因于個人”的原因引起的,讓公民來承擔是不合理的。相比之下,有些立法就注意到了這種“可歸因性”的差別。比如《食品安全法實施條例》第35條規定,食品生產經營者對依照食品安全法第六十條規定進行的抽樣檢驗結論有異議申請復檢,復檢結論表明食品合格的,復檢費用由抽樣檢驗的部門承擔;復檢結論表明食品不合格的,復檢費用由食品生產經營者承擔。

第三,一般認為,個別受益中的“個別”是指非全民性。

比如有人指出,政府信息公開之所以要收取工本費,就在于不是每個人都會申請政府信息公開,所以讓全民來承擔信息公開的費用有失公平。如果這樣理解的話,那么,除了抽象行政行為之外的每個授益性的行政行為都可以向相對人收費,因為相對人是特定的。可見,行政規費無法用個別受益來解釋。24個別受益原則主要用于公共物品的使用。有人會說,公共物品雖然歸全民所有,但實際上不可能每個人利用,所以,只要使用了都需要繳費。這種理解的問題在于,除了國防、氣象等極少數公共物品外,沒有哪個公共物品是所有人都能實際用到的。就算是一個免費開放的公園,也不可能全國14億人都實際去參觀利用。因此,個別受益中的“個別”不是指實際的使用人數,而是“可能”的使用人數,即是否“先天”排除了某些人使用的可能。具體來說,(1)特許規費。因為特許是通過立法將公共資源的使用人局限在少數人,這是典型的個別受益,自然應由受益人來填補其他人的損失。比如采礦的資源補償費、海域使用金、土地有償使用費等等。特許規費之所以排除任何人使用,就在于該公共物品數量有限,無法容納所有人使用。(2)使用規費。根據是否需要使用許可(與特許不同,該許可沒有數量限制),又分為需要許可的使用規費和無需許可的使用規費。前者比如伐木許可所形成的森林植被恢復費、取水許可所形成的水資源費、捕撈許可所形成的漁業資源費。這種使用規費的原因在于,森林、水、漁業資源等雖然可以再生,但由于其再生需要一定的過程,所以一定時間內被許可人的使用會導致其他人無法使用,故要由被許可人通過繳費來補償其他人的損失;后者比如公園、博物館、圖書館的門票、道路的通行費、停車費等等,對上述公共物品的使用一般不會影響其他人的使用,所以無需使用許可,但是上述公共物品都有使用的臨界值或者承載量,一旦突破臨界值或者承載量就會造成其他人無法使用的后果,即所謂擁擠性的公共物品。25此時通過收費來減少人流、避免擁擠的出現。由此可見,使用規費不能一概用個別受益來解釋,個別受益只能解釋需要使用許可的使用規費,而無需使用許可的擁擠性公共物品的收費更傾向于經濟誘導性。(3)與使用規費、特許規費是直接受益不同,受益費中的受益是“間接受益”(即受益不是必然的),所以需要通過繳費來彌補國家的投資成本。26征收受益費的關鍵在于受益者是否普遍。如果間接受益人范圍明確,只限于某個地區或者某個行業,仍然具備個別性。比如《河道管理條例》第39條規定,受益范圍明確的堤防、護岸、水閘、圩垸、海塘和排澇工程設施,河道主管機關可以向受益的工商企業等單位和農戶收取河道工程修建維護管理費,其標準應當根據工程修建和維護管理費用確定。收費的具體標準和計收辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。《水利工程供水價格管理辦法》第27條也規定,除農民受益的農田排澇工程外,受益范圍明確的水利排澇工程,管理單位可向受益的單位和個人收取排水費,標準由有管理權限的價格主管部門按略低于供水價格的原則核定。

綜上所述,費與稅區分的關鍵就在于“可歸因于個人”,具體判斷標準包括:(1)額外成本原則。額外成本原則主要適用于行政規費,即行政機關針對特定人提供了個別給付,該給付導致行政機關付出了事先無法預見的成本。反之,如果行政機關事先可以預見,比如針對殘疾人、老年人、兒童的特殊服務所增加的成本,就應當由行政機關承擔。(2)個別受益原則。個別受益原則適用于公共物品的使用具有排他性的規費,包括:第一,由于公共物品數量有限導致的排他,比如特許規費;第二,由于公共物品再生需要時間導致的暫時性排他,比如需要使用許可的使用規費。第三,由于受益人范圍明確導致的排他,比如受益費。(3)經濟誘導原則。經濟誘導原則主要適用于,一是成本和受益都不明顯的收費項目,27比如社會撫養費。二是擁擠性公共物品的使用規費。經濟誘導原則仍然符合“可歸因于個人”,只不過這里的“可歸因”是政策上的歸因,而非法律上的歸因。

三、行政收費的標準

行政收費的標準一般有對等原則(Äquivalenzprinzip)和成本覆蓋原則(Kostendeckungsprinzip)兩種。這兩個原則有不同的適用范圍,前者主要用于個別受益原則的收費類型,后者主要適用于額外成本原則的收費類型。28

(一)額外成本的標準

額外成本主要用于行政規費,即行政機關基于當事人原因所提供的額外給付的成本,比如行政機關對不聽勸告進山的“驢友”的救助成本,包括出動的救助人員的勞動報酬、所消耗的后勤補給以及救助設備的損耗等。從我國的情況來看,行政規費同時面臨收費標準過寬和過窄的問題,過寬是指行政規費(我國稱之為行政管理類收費)包含了一些行政機關面向大眾提供給付的日常成本,比如各種證照費;過窄是指行政機關的額外付出只考慮了直接成本,比如《行政事業性收費標準管理辦法》第15條第1款規定,各種證件、牌照、簿卡等證收費標準按照證照印制、發放的直接成本,即印制費用、運輸費用、倉儲費用及合理損耗等成本進行審核。而沒有考慮管理成本,即人員成本。

(二)個別受益的標準

征收特許規費、需要使用許可的使用規費和受益費的主要目的是通過獲益的個別人的繳費來彌補那些沒有獲益的人的潛在損失,一般來說,受益人繳費的數額不能超過其所獲得的利益,此即對等原則的要求。但問題是,對等原則只是為個別受益人的繳費設定了最高上限,而對于具體繳費數額的確定是沒有幫助的。從實踐來看,個別受益的繳費一般采取從獲益中按比例征收的方式。比如《漁業資源增殖保護費征收使用辦法》第5條規定,海洋漁業資源費年征收金額,按照漁船前3年采捕水產品的平均年總產值1%至3%的幅度內確定。專項采捕經濟價值較高的漁業資源品種,漁業資源費年征收金額按照漁船前3年采捕該品種的平均年總產值3%至5%的幅度內確定。現在的問題在于,這一比例如何確定。比例如果太高,將使公民喪失了利用公共物品的動力;比例如果太低,又會造成少部分人獲益與大部分人損失的不公平局面。因此,一方面,該比例要考慮所利用公共資源的價值或者其稀缺性、未來的可持續發展因素以及利用公共資源所造成的負面影響,比如對生態的恢復和治理成本。另一方面,對于獲益較大的特許規費還可以伴隨資源稅的征收,以達到調節收入的效果。比如我國《礦產資源法》第5條規定,開采礦產資源,必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。

需要注意的是,在受益費中,雖然受益人的范圍明確,但由于這種受益是間接的,很難量化。此時反而通過成本覆蓋原則更容易計算,即國家為特定受益群體進行工程建設的成本以及后期維護的成本,比如修建排澇工程所投入的資金和養護資金。

(三)經濟誘導性收費的標準

經濟誘導性收費的標準主要取決于誘導的效果,并且要根據誘導的實際效果不斷進行調整。首先,根據我國《社會撫養費征收管理辦法》第3條第2款的規定,社會撫養費的征收標準,分別以當地城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均純收入為計征的參考基本標準,結合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規規定生育子女的情節,確定征收數額。據統計,自征收社會撫養費以來,我國少生了4億多人。29應當講,社會撫養費已經實現了其預期的控制人口總數的目標。目前我國面臨的新情況是,民眾的生育愿望不斷降低,人口出生率下降的同時,老年人人口比例不斷上升。在這種狀況下,社會撫養費還有沒有征收的必要,值得討論。30其次,對于擁擠性公共物品的使用規費,其誘導的主要目的是避免擁擠的出現。(1)在擁擠出現的概率比較小的時候就沒有必要收取費用,所以對于封閉性的擁擠性公共物品,比如博物館、紀念館、公園要區分旺季和淡季。(2)如果有其他可以避免擁擠性出現的措施,就沒有必要通過收費來誘導。實際上,即使是在旺季的封閉性的擁擠性公共物品,也可以通過預約使用的方式來控制人流。這也就是《旅游法》第43條第3款規定“公益性的城市公園、博物館、紀念館等應當逐步免費開放”的原因。(3)對于開放性的擁擠性公共物品,其收費要根據影響擁擠的因素和擁擠的狀況進行實時調整。比如在新加坡,早上8時—9時、下午5時到7時,市區繁忙道路的擁堵費最高。同時,如果市區的平均車速低于20公里/每小時,擁堵費就開始調高。31

(四)行政收費的減免

基于公平的考慮,各國或地區一般都規定了行政收費的減免情形。比如德國《行政收費法》第6條規定,對于特定類別的職權行為,可以出于衡平的原因或公共利益的原因,預先規定或允許收費與開支的減低以及收費與開支的免除。32我國臺灣地區《行政收費法》第12條也規定,有下列各款情事之一者,業務主管機關得免征、減征或者停征應征收之規費:(1)各機關學校辦理業務或教育倡導;(2)各機關學校間協助事項;(3)重大災害地區災民因災害所增加的規費;(4)因處理緊急急難救助所負擔的規費;(5)老人、身心障礙者、低收入戶之身份證明文件;(6)基于國際間條約、協議或互惠原則;(7)其他法律規定得免征、減征或停征者。33從目前我國的立法規定來看,減免的主要理由包括:第一,公民為公共利益的犧牲即使增加了行政成本也不能收費。比如《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》第24條,財產登記、財產變更登記不得向區內居民收取任何費用,所需費用由蓄滯洪區所在地縣級人民政府統籌解決。此處的財產登記、財產變更登記之所以連工本費都不收取,就在于蓄滯洪區的財產征收本身就是區內居民為公共利益所做的犧牲。第二,行政機關之間的公務協助不得收費。比如《公安機關辦理刑事案件程序規定》第335條,對異地公安機關提出協助調查、執行強制措施等協作請求,只要法律手續完備,協作地公安機關就應當及時無條件予以配合,不得收取任何形式的費用。第三,體育評級不得收費。比如《運動員技術等級管理辦法》第40條,審核、審批等級稱號,以及頒發等級證書不得收取任何費用。《體育競賽裁判員管理辦法》第27條,對各等級裁判員進行技術等級認證,不得收取費用。第四,通過免費進行經濟誘導。比如《養老機構設立許可辦法》第22條第2款,許可機關實施養老機構設立許可和對有關事項進行監督檢查,不得收取任何費用。《安全生產培訓管理辦法》第16條,對安全培訓機構的考核發證,不得收取費用。這應當被視為國家通過行政收費的免除來鼓勵公民設立養老機構和安全培訓機構。

結論

現代國家有從租稅國家(Steuerstaat)滑向收費國家(Gebührenstaat)的危險,這其中的根源就在于稅費不分、以費代稅。即使稅和費都實行法定主義,但是兩者的功能不同,仍然不能相互替代。簡言之,費只能填補稅的損耗,即使收費之后,國家的總收入并沒有增加。34而稅才是國家財政的主要來源,這也是為什么稅由稅務部門統一征收而費由行政機關各自征收的原因。要杜絕行政收費的亂象,除了對其法律依據進行統一外,還要厘清行政收費的理由和標準,從而防止各種不合理的收費對公民財產權的侵犯。從我國法院受理的涉及行政收費的行政訴訟來看,絕大多數法院只審查該收費項目是否有文件的依據以及是否依照文件的規定來征收,而對文件本身所規定的收費理由和標準缺乏審查。這固然與我國法院過去對審查文件等抽象行政行為的疑慮有關,但在修改后的《行政訴訟法》強化了對規章以下的規范性文件的附帶性審查程序以及2017年以來全國人大常委會加強了對立法等規范性文件的備案審查力度后應該不再成為一個問題。35

在2019年3月15日第十三屆全國人大第二次會議閉幕后的記者招待會上,李克強總理宣布,今年我國要進行更大規模的減稅降費,減稅降費紅利近兩萬億元。36在筆者看來,不僅加稅增費要依法進行,減稅降費也要依法進行。降費的關鍵是在費的理由,即清理不必要的收費。至于費的標準,對于必要的收費,如果其成本或受益發生了變化,那么要通過重新核算來降費;如果成本或受益沒有發生變化,降費的空間是不存在的,因為降費不同于減稅,減稅只會導致國家收入的減少,而降費可能導致公共資金的虧損。

注釋:
1我國立法中更多采用行政事業性收費的概念,根據2018年《行政事業性收費標準管理辦法》第3條,行政事業性收費是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律法規等有關規定,依照國務院規定程序批準,在實施社會公共管理,以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務過程中,向特定對象收取的費用。這一定義與德國聯邦憲法法院對行政收費的定義類似,該法院認為,費是公共給付的債權人通過公法規范或者高權措施施加給個人的公法上的金錢給付,其目的是完全或者部分填補公共給付的成本。JosefKonradRogosch,VerfassungsrechtlicheBindungendesStaatesbeiderErhebungvonBenutzungsgebührenundprivatrechtlichenEntgelten,PeterLang,FrankfurtamMain,Bern,NewYork1985,S.31.
2主要有《港口建設費征收辦法》、《收費公路管理條例》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《漁業資源增值保護費征收使用辦法》、《農民承擔費用和勞務管理條例》。另外,社會保險費雖然由國家強制性征收,但因為其更多屬于社會互助(國家承擔的部分保險費屬于國家對公民的社會福利),故不屬于行政收費的范疇。
3《湖南大學岳麓書院門票風波,多方質疑其收費合法性》,百家號,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625622261682582620&wfr=spider&for=pc.(最后訪問時間:2019年2月22日)。
4應松年:《〈立法法〉關于法律保留原則的規定》,載《行政法學研究》2000年第3期。
5申海平:《誰在設定行政收費項目?——基于318項行政收費設定依據和主體的實證研究》,載《華東理工大學學報》(社會科學版)2016年第4期。
6《財政部、國家發展改革委關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》(財稅[2017]20號)。
7楊寅、劉建平:《行政審批收費改革的經驗、境遇與發展方向——以上海市行政事業性收費清理為例》,載《華東政法大學學報》2010年第6期。
8《中國調降20項行政事業性收費標準,年減負2億元》,載《山東經濟戰略研究》2013年第8期。
9《中華人民共和國價格法釋義》,中國人大網,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/jingji/2000-11/25/content_8348.htm.(最后訪問時間:2019年3月10日)。
10參見王鍇:《公用事業民營化初探——基于公法學的思考》,載《法學論壇》2012年第1期。
11《岳麓書院門票收費爭議調查》,百家號,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1620325356694702382&wfr=spider&for=pc.(最后訪問時間:2019年3月10日)。
12章劍生:《行政收費的理由、依據和監督》,載《行政法學研究》2014年第2期。
13陳戈、柳建龍等:《德國聯邦憲法法院典型判例研究:基本權利篇》,法律出版社2015年版,第12頁。
14王貴松:《經濟誘導措施與行政法的實效性保障——以社會撫養費為分析對象》,載《當代法學》2015年第2期。
15吳恩玉:《行政法上代履行費用的若干問題研究——兼及〈行政強制法(草案)〉的完善建議》,載《政治與法律》2010年第1期。
16李建良:《違規車輛拖吊及保管之法律問題——兼論行政強制執行基本體系之再構成及其相關問題》,載《政大法學評論》總第53期,1995年版。
17[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第168頁。
18劉磊:《撥開代履行的迷霧:判斷標準、適用范圍及費用落實——以城管執法為焦點的考察》,載《現代法治研究》2017年第1期。
19況且將該條與《道路交通安全法》第106條的規定——在道路兩側及隔離帶上種植樹木、其他植物或者設置廣告牌、管線等,遮擋路燈、交通信號燈、交通標志,妨礙安全視距的,由公安機關交通管理部門責令行為人排除妨礙;拒不執行的,處200元以上2000元以下罰款,并強制排除妨礙,所需費用由行為人負擔——相比,也會發現其不合理。
20據學者介紹,在國外,發行收費公路債券是各國籌集建設資金運用較多、籌資比例較大的一種融資方式。參見王國鋒:《中國收費公路規制研究》,人民交通出版社2007年版,第73頁。
21馬志毅:《中國行政收費法律制度研究》,中國金融出版社2014年版,第11頁。
22《藥品管理法》64條,藥品監督管理部門根據監督檢查的需要,可以對藥品質量進行抽查檢驗。抽查檢驗應當按照規定抽樣,并不得收取任何費用。所需費用按照國務院規定列支。《節約能源法》第12條,縣級以上人民政府管理節能工作的部門和有關部門應當在各自的職責范圍內,加強對節能法律、法規和節能標準執行情況的監督檢查,依法查處違法用能行為。履行節能監督管理職責不得向監督管理對象收取費用。
23StefanHabermann,GebührenfürGefahrenabwehr:DieLegitimitätderErhebungvonGebührenimLichtederStaatsaufgabenlehredesfreiheitlichenVerfassungsstaates,Duncker&Humblot,Berlin,2011,S.289.
24關于行政收費分為行政規費、特許規費、使用規費和受益費,參見王鍇:《論稅與費的憲法基礎》,載《稅務研究》2009年第5期。
25周自強:《準公共物品供給理論分析》,南開大學出版社2011年版,第50頁。
26FerdinandKirchhof,DieHöhederGebühr:GrundlagenderGebührenbemessung,Duncker&Humblot,Berlin,1981,S.19.
27在某種程度上,額外成本原則和個別受益原則是一體兩面,行政機關付出了額外成本的往往對應著個別人的受益,只不過有的時候,成本比較明顯;有的時候,受益比較明顯。
28鄧為元:《公課理論之研究——以收取原則為中心》,臺灣大學法律學研究所2008年碩士論文,第87頁。
29衛計委:《計劃生育40年中國少生了4億多人》,人民網,http://society.people.com.cn/n/2014/0710/c1008-25264629.html.(最后訪問時間:2019年2月20日)。
30湛中樂:《人口結構已經發生變化,社會撫養費應盡早廢止》,搜狐網,http://www.sohu.com/a/247482218_100160903.(最后訪問時間:2019年3月10日)。
31《外國城市怎樣收交通擁堵費?新加坡:ERP系統按次收費》,中國投資咨詢網,http://www.ocn.com.cn/chanjing/201605/umqom31084302.shtml.(最后訪問時間:2019年3月10日)。
32馬志毅:《中國行政收費法律制度研究》,中國金融出版社2014年版,第232頁。
33馬志毅:《中國行政收費法律制度研究》,中國金融出版社2014年版,第241頁。
34DieterBirk/RolfEckhoff,StaatsfinanzierungdurchGebührenundSteuern:Vor-undNachteileausjuristischerPerspektive,in:UteSacksofskyundJoachimWieland(Hrsg.),VomSteuerstaatzumGebührenstaat,NomosVerlagsgesellschaft,Baden-Baden,2000,S.55.
35據學者統計,我國有7600多件“紅頭文件”被作為收費依據。參見蘇苗罕:《美國聯邦政府行政收費的法律規范研究》,載《行政法學研究》2013年第4期。
36《李克強:今年下決心要進行更大規模的減稅降費》,新華網,http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/15/c1210083273.htm.(最后訪問時間:2019年3月18日)。
作者簡介:王鍇,法學博士,北京航空航天大學法學院教授。
文章來源:《行政法學研究》2019年第3期。
發布時間:2019/6/18
 
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