行政正義與爭議解決的適當性原則
——英國裁判所的經驗與課題
作者:高秦偉  
    摘要:  經濟社會不斷深入發展,行政爭議無論是數量還是涉及的領域均不斷擴張。如何實質性地解決行政爭議和實現行政正義,成為各國行政法重點關注的課題。英國行政法自創始一來,就一直圍繞裁判所的定位展開改革,特別提出了爭議解決的適當性原則值得關注。目前,英國裁判所朝著司法化的改革方向不斷前進,為緩解法院壓力帶來了積極的作用。但是過于強調司法化導致裁判所喪失了之前較法院系統所具有的優勢,近年來立法與行政機關又開始關注行政復議機制的運用。爭議解決的適當性原則關注爭議性質與方式的互動,對中國行政爭議解決方面的立法和實踐具有一定的啟示。
    關鍵詞:  裁判所;司法審查;行政復議;行政正義;爭議解決的適當性

一、引言

如何公正、高效、實質性地解決行政爭議,目前已經成為多國面臨的重要課題。通過裁判所實現行政正義是英國行政法上最為重要的渠道,其每年處理的糾紛數量遠遠超出法院處理的數量。但由于裁判所發展無序,數量、種類、結構和層級繁多,加之與行政機關、司法機關之間關系復雜,導致人們對其作用總有將信將疑之感。為此,持續不斷的改革構成了裁判所發展的顯著特征。迄今為止,1932年多諾莫爾報告(the Donoughmore Report)、1957年弗蘭克報告(the Franks Report)和2001年里蓋特報告(the Leggatt Report)成為世人研究裁判所改革的重要文獻。于里蓋特報告基礎上頒布的2007年《裁判所、法院和執行法》及運作成為近些年來最為值得關注的事件。具體舉措使得裁判所成為了司法體系的一員,組成人員經司法任命委員會推薦,由司法大臣任命,在繼續保持專業性的前提下,獨立性成為其確保裁判公正的根本所在。然而,也有觀點認為2007年立法顯然“低估”了裁判所的固有作用。從既有改革來看,裁判所完全朝著司法化方向轉變,與當初弗蘭克報告所確定的“非行政性”的初衷不謀而合,甚至有學者直接認為裁判所就是法院的種類之一而已。與中國行政復議改革所提出的司法化側重于程序不同,英國裁判所的司法化不僅體現于程序正式化,也體現于裁判所的定位、人員任命和監督管理層面均與法院越來越相似。問題在于:司法化的裁判所能夠真正公正、高效、實質性地解決行政爭議嗎?裁判所是否因司法化而擺脫了法院監督?裁判所之外的爭議解決方式如行政復議機制又是如何有效運作的呢?英國行政正義體系自然生成而繁多蕪雜,且總是處于流變之中;行政政策的變化往往會使行政的初始決定、爭議解決機制的程序和結構發生移轉,導致行政爭議解決方式根本難以抱樸守一。或許,無論怎樣改革,前述幾個問題特別是裁判所和法院之間的關系、行政專業自治和司法干預的平衡將是我們要持續探討且極具普遍性的議題。如中國2014年將行政爭議解決寫入《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》),體現了立法目的的修正。從最近的實踐來看,公正、高效、實質性地解決行政爭議具有緊迫的現實性。而從理論層面來看,如何進一步系統構建中國行政爭議解決方式仍需深入討論。正是基于這樣的問題意識,本文將系統闡釋英國裁判所的最新變化及其理論爭點并為中國提供可借鑒的智識。

二、憲法秩序下的裁判所改革

(一)憲法秩序

任何一種公法制度的產生均與本國的憲法秩序、歷史傳統等要素休戚相關。在普通法國家中,由一個權力性質不明的裁判所來審查行政決定、行使裁判權,此種作法不可避免地要與英國憲法的根本原則發生互動,甚至產生沖突。此處的根本原則包括議會主權原則、法治原則和權力分立原則。一般而言,前者意味著立法權從君主轉至議會,而后兩者則意味著對法院和議會、行政機關之間關系的重新安排。同時,根據英國著名法學家戴雪(A.V. Dicey)的觀點:所有爭議的解決必須通過普通的法院(ordinary court)適用統一的法律來實現。

雖然學者斷言戴雪的思想對19世紀末和20世紀初英國公法影響巨大,但從既有文獻來看對裁判所產生和發展并無特殊之處。多諾莫爾報告確實采納了法治原則,主張僅能存在一個法院系統,但該報告肯認了裁判所的必要性。戴雪的論著《英憲精義》自1885年至今共八版,均未提及裁判所的作用,所以說他并沒有認為此類機構會對憲法秩序產生影響。戴雪提及的“普通的法院”頗有冗余之感,因為他目的在于同法國比較,主張公民和政府的爭議必須要由法院來管轄,由此可以看出他反對的應當是將裁判所排除于司法審查之外而非裁判所本身。在這一點其與反對者羅伯森(W.A. Robson)的觀點并無二致,不過后者又強調在法律問題、事實問題與政策問題層面作出進一步的區分。此后,至弗蘭克報告時人們已對戴雪遺產并無任何尊敬了,然而將裁判所不視為行政的一部分仍然被認為是戴雪思想的持續。如今英國的行政爭議解決體系與戴雪當初的設計已然大相徑庭,但某些方面,又與戴雪對有關法治原則的判斷相仿,這也正是英國憲法秩序中傳統與現代能夠達致平衡的魅力所在。

此外,討論裁判所在憲法秩序中的功能變遷,必須提及對排除條款(ouster clause)的解釋,相關的討論中又涉及到前述憲法原則的適用。排除條款是指普通法系國家通過議會立法對行政機關等的決定排除司法審查,進而褫奪了法院的司法職能。如此作法可以確保政策考量和執行的一致性,確保專業性機構在特定領域具有終局判斷。不過,議會意志必須被服從和普通公眾依據法治原則可以向法院挑戰公共機關的決定經常發生抵牾。而且,根據權力分立原則,司法機關必須對行政機關進行監督,進而確保它們能夠遵守憲法和法律。排除條款恰恰相反,意在保持行政機關的某些權力,促進行政決定的終局性。現實中大量的案件多涉及到對裁判所決定能否被司法審查的問題。

依據戴雪的觀點,作為主權者的議會有權制定或者廢止任何法律,任何個人或機構在法律上無權撤銷或者廢除議會立法。法院執行議會立法,從未撤銷過議會立法。但法院對于依據立法而行使行政權力的機關則未必遵從。著名的安尼斯米尼克(Anisminic)案中法院與議會之間的關系更是值得關注。本案法官并沒有宣布涉案法條中“不得審查”的排除條款無效,而是利用法律解釋技術避開了此規定,進而主張任何禁止司法審查的法律規定對法院均沒有實際約束力。對議會試圖利用立法將裁判所的決定排除于司法審查之外的作法,法院持保留意見并根據法治原則指出對排除條款的解釋甚至否定并不意味著對議會主權原則的否定,相反卻是一種肯認。需要注意的是,近些年法院也并非完全按照安尼斯米尼克案判決要旨進行判案,而是要區分針對的對象是行政權還是司法權。如在隱私國際案中,依據2000年的《調查權規制法》第67(8)節規定:除了國務大臣可以通過命令另行規定之外,裁判所的決定、裁定、命令(包括決定是否屬于其管轄權范圍之內)均不得提交或者上訴至法院。調查權裁判所基于該法成立和行使職權,對那些因負責情報的公共機關侵犯的個人予以救濟,高等法院法官以及一些法律人均系該裁判所的法官。本案中,原告認為立法中的排除條款并不合理,應該像安尼斯米尼克案一樣,對調查權裁判所的決定可以提出司法審查。而上訴法院則主張排除條款意圖極為明顯,調查權裁判所并非低級的裁判所,它的構成、程序、定位等特性(類似高等法院的司法機關)使其應免于司法審查。確實,安尼斯米尼克案之后,法律人包括法院均認為應當堅持法治原則,但也不能因此而絕對地認為對司法審查的限制就構成了對法治原則的違反。在爭議解決過程中,合法性、成本、確定性、及時性等因素均需要法院加以考量并達成平衡。如在隱私國際案中,議會立法已為裁判所設計了許多的制衡機制,法官指出如果再對裁判所的決定予以司法審查,可能有違這些規定的初衷。當然,處理排除條款問題相當復雜,涉及對司法和立法各自權力界限的確定和檢驗,有時候甚至要以政治的方式加以解決,從而避免所謂的“憲法危機”。

(二)改革歷程

裁判所系工業革命的產物,發展則因福利國家的濫觴而不斷得以擴張。1908年根據《養老金法案》設立的養老金委員會成為裁判所的現代肇始,之后波及諸多領域。這些裁判所多受行政機關的支配,而且設置和管理相當無序混亂,是否有必要繼續存在成為爭點。這正是多諾莫爾報告要解決的問題。不過報告對于裁判所定位的回答莫衷一是,僅指出是司法或者是準司法機構,且其決定不能再向法院提出上訴。報告更多是對現實的描述,雖然提出了一些建議,但未得到采納,對裁判所發展影響甚微。不過,該報告還是具有一定的作用:第一,從積極的層面肯定了裁判所的必要性,當然程序約束、法院監督不可或缺。第二,基于英國法的傳統,否定了成立獨立的行政法院的建議。

二戰后裁判所發展快速,導致弗蘭克報告的提出。該報告堅決地承認裁判所在性質上是司法體系的一部分,并在組織體系上建議成立裁判所委員會,保證裁判所的構建和運行一直處于監督之下。報告提出要建立公開、公平和無偏私的程序規則;因法律問題可以上訴至高等法院而非向部長大臣上訴等機制。同樣,反對建立統一的行政上訴裁判所或者行政法院。許多建議很快被1958年《裁判所和調查法》吸收,該法頒行也意味著各類裁判所不再各自為政,而必須要有一個總的指導原則和發展方向,并在此基礎上砥礪前行。不過,該法僅適用于部分裁判所,裁判所的上訴問題仍然懸而未決。當然,自該報告之后,裁判所的改革開始朝著司法化的方向發展。

時間最近也是改革力度最大的事件當屬里蓋特報告的頒布。這份名為《使用者的裁判所——同一體系、同一服務》的報告指出至2001年,大約有70多種不同的裁判所雇用了大約3500人處理著年均一百多萬件的案件。為發揮裁判所的積極作用,改革勢在必行。報告提出的許多建議均被官方采納。2003年英國決定將涉及中央政府事務的裁判所合并,建立一套統一的裁判所體系。翌年,公布《公共服務的轉型——申訴、救濟與裁判所》白皮書,對各種爭議解決機制進行了梳理。2007年《裁判所、法院和執行法》頒布,統一的兩級裁判所體系于次年11月正式運作,標志著英國裁判所制度邁入了體系化時代。該法不僅創建了新的裁判所體系,而且首次將分散的裁判所整合成為單一的司法結構。裁判所高級總裁羅伯特・卡爾瓦特(Robert Carnwath)爵士指出2007年立法“產生巨大的憲法變化,實現了將裁判所納入司法體系的過程”。

完全司法化是此次改革的重點內容,如對裁判所法官的任期的規定、保障程度均與法官相同;將裁判所的管理職責歸于司法部下屬的女王法院與裁判所服務局。裁判所體系擁有兩級架構:第一級為初級裁判所,下設數個庭,隨著整合不斷推進,庭的數量漸次增多,每個庭又下設數量不等的裁判所;第二級為上級裁判所,下設4個庭,基于法律問題受理對初級裁判所的上訴;對上級裁判所的決定不服可上訴至上訴法院。如今,大部分裁判所均被納入到兩級架構之內,少數未在此體系之內的裁判所仍然接受女王法院與裁判所服務局的管理。高等法院和上訴法院的法官均是上級裁判所(亦包括初級裁判所)的成員;上級裁判所三個庭的總管由高等法院法官擔綱。裁判所其他法官可以在不同的層級、各庭之間交流,確保裁判的效率和一致性。同時,上級裁判所本身也發生了較大的變化,轉變得更像是一個上訴機構或者被稱為“高級法院”,通過審理重大案件指導初級裁判所,作用類似行政法院的角色。英國法上的行政法院是指英格蘭和威爾士高等法院的皇座法庭內的專業法庭,主要處理高等法院管轄權內的行政法事務,可由一名高等法院法官或者兩名以上的法官審理案件。兩名以上法官審理案件時,其中一名為上訴法院法官。通過上級裁判所行使司法審查權,導致司法審查本身實現了“裁判所化”。事實上,上級裁判所就某些特定事項擁有排外的司法審查管轄權,高等法院也有義務將此類案件移送至上級裁判所,同時也包括那些對初級裁判所決定不服又不具有上訴權利的案件。如此規定在于減輕高等法院的壓力,并克服因高等法院的行政法院分設于不同地區而出現的“地區化”問題。

總之,隨著政府職能不斷擴張、工業革命推進、社會矛盾增多,裁判所作為有效解決爭議的主要渠道獲得了承認。由于自產生之時,缺乏體系性設計,導致自然演進和不斷改革成為裁判所的重要特征。2007年立法對于英國而言,終結了有關裁判所地位和性質問題的長期討論,成就斐然。司法化成為最為吸引人的地方,也使得同為普通法系的澳大利亞、加拿大等國家因此而獲得許多的借鑒經驗。

三、行政正義背景下的價值抉擇

(一)爭議解決的適當性原則

司法審查是英國行政法的重要內容,特別自1960年代以來法官為維護法治原則,經常在判決中對議會立法予以解釋,導致以法院為核心的司法權正在成為英國憲法秩序中的重要力量。與此同時,日漸形成的行政國家又導致司法審查不再是公民與國家交互的重心,專業化的裁判所更是備受關注。相較而言,公民可以從裁判所獲得更為有效、便捷、及時的救濟。由此,行政正義的概念便出現于公法體系之中,與早先的“民事正義”和“刑事正義”概念形成呼應之勢。英國學界和實務界并未就行政正義的內涵達到一致,多數情況下僅是對能夠為公民提供救濟的公法方式的統稱,包括了裁判所、法院、監察專員、行政復議以及其他替代性糾紛解決方式。行政正義包含多元化的價值要素,如合法、公正、合理、責任、透明、參與、效率等。之所以會出現該術語,原因在于踐行普通法的法律人希冀能夠以正義的方式解決政府和私人間的爭議,而同時基于訴訟成本和效率等因素,行政正義的實現也未必要過分強調司法審查、裁判所的作用,關注行政機關初始決定以及行政復議機制同等重要。這一點對于中國意義重大,如今一方面要強調法院的正式性和最終裁判性,另一方面則因爭議越來越多,如何構建有效且多元化的行政爭議解決機制更值得關注。

在行政正義理念的指導下,英國學界和實務界均在尋找公正、高效、實質解決爭議的最佳原則。“爭議解決的適當性”(proportionate dispute resolution)原則最早由學者從2004年政府白皮書中提煉而來,目前已被英國司法部作為實現行政正義的主要策略。其基本內容是指特定的爭議類型要與公眾所需要的結果相匹配,要提供多種選擇并以最為有效的方式加以實現。或許有時公眾需要正式的法律救濟,有時僅僅需要一個道歉;或許有時需要快速、低廉、便捷的程序,有時需要剛性、權威、終局性的程序;或許有時需要經合意解決,有時需要經過裁判而解決。行政爭議解決機制應當是一個動態的過程,由不同方式和階段、內容構成,并與行政過程形成循環。預防勝于救濟,在行政過程中一定要在首次作出決定之時將事情做對,從而減少進入到行政爭議解決過程中的案件數量。具體實施時要求:第一,應當盡量向爭議所在地尋求地方性的解決方式。目前許多地方政府均提供了特定的內部復議機制和其他替代性糾紛解決機制。如果當事人未能內部復議而直接向行政機關外部尋求救濟,則會被拒絕。第二,當地方性解決方式未能奏效之時,此時建議使用法律中規定的上訴權。第三,由監察專員展開調查以及訴諸司法審查將是最后的救濟途徑。從這些要求來看,該原則在本質上要求爭議解決的方式和成本應當符合比例,重大爭議應該適用更為嚴格的爭議解決程序。裁判所的改革貫徹了爭議解決適當性原則的要求,2007年立法強調首先要使用調解的方式,除非雙方未達成合意或者調解無法實質解決糾紛之時,才進入裁判程序。同時又調裁判所的專業性和自治性,目的在于減輕法院的訴訟壓力。總之,如果說行政正義的理念從宏觀架構上勾連了各類爭議解決機制,并綜合考量正義的各種價值要素的話,那么爭議解決的適當性原則則從微觀上指導行政爭議如何被公正、高效、實質性地解決。表1為各種行政爭議解決機制之間特征的對比。


(二)獨立性與專業性的考量

行政法最具復雜的問題之一就在于法院對其他機關的決定能否審查以及審查程度如何。這本身亦是一個極具爭議的問題,涉及一國憲法秩序、涉及各機關的自治程度及其互動關系。從英國改革發展情況來看如此,中國目前面臨的問題以及未來發展趨勢亦必將如此。中國的行政復議制度如何定位,與行政機關、司法機關的關系,甚至與立法機關的關系,均需要深入討論。從英國裁判所以及美國行政法官的運作實踐分析來看,在某些特定的情況,無論各國歷史傳統與政治體制差別如何巨大,但是在設計行政爭議解決機制之時,機構的獨立性與專業性的考量必不可少,甚至系核心因素。如果說行政正義理念以及爭議解決的適當性原則在于架構不同的行政爭議解決機制之間的價值選擇的話,而獨立性和專業性的考量則在于不同機制自身的價值定位。當然,過于重視某些價值,其他價值則必然會因此而減損。

獨立性是裁判所相對于行政機關和法院而具有的地位和發揮作用時所呈現的特征。應該講,雖然英國最初無序地建立了諸多的裁判所,但對獨立性問題還是自始予以了關注,如有些立法規定裁判人員不得為公務員。創建裁判所的初衷在于克服法院的不足,即使裁判所的人員任命、財政撥款、辦公場所等均受制于政府部門,但是受過普通法教育的法律人一直未有放棄對裁判所獨立性或者講“去行政化”的關注。政府研究報告以及立法均強調裁判所并不屬于行政系統,法治原則、權力分立原則和普通法的強大傳統讓英國的裁判所實現了獨立以及司法化。同時,2007年改革又在一定程度上實現了多數裁判所的集中管理,以徹底擺脫行政機關的影響。機構獨立性是去行政化的第一步,而裁判所所要求的獨立性特征更與英國法上自然正義所要求的“自己不得做自己案件的法官”原則相一致,主要通過機構的結構或者框架設計加以實現,從而確保結果公正和無偏私。如前所述,2007年立法正是通過機構整合、程序設計、上訴機制予以實現。

專業性是指專業的問題也許需要花費一天甚至更多的時間才能給法官解釋清楚。而裁判所的審理者本身就是土地或者稅務等領域的專家,長期浸淫于該領域,進而形成了一種專業優勢。專業化涉及兩個層面的問題:一是人員構成,專家的作用在于認定事實。二是管轄權。管轄權的專業化是指裁判所或者法院僅針對某個具體領域展開工作。專業性可以提升裁判效率,目前英國的兩級裁判所體系就體現了專業性的基本要求。初級裁判所處理具體領域的問題,但又將相同問題集中于同一個庭;而上級裁判所因主要處理法律問題,所以更加趨于集中。有待進一步討論的問題在于:首先,事實上通才型法官可以視為法律方面的專家,他們或她們有自己的法律價值判斷,不同視角的觀察或許更有利于問題解決。法律專家與非法律的專家之間的關系如何平衡?尤其是在上級裁判所就法律問題展開審理之時。其次,專業可以提升效率,但公正有時并不在于效率。再次,裁判所的合并也會在一定程度上削弱專業性的優勢。

中國行政復議制度一直在行政化與司法化之間逡巡,行政化的思路強調其系行政系統的內部糾錯機制,而司法化則主要強調程序的司法特征。對于兩種思路批評的意見也不少,如有人認為歸屬于行政機關的獨立性不強;而有法官則認為“泛司法化”,將導致司法不堪重負。不過,新修訂的《行政訴訟法》第26條規定經復議的案件,復議機關決定維持原行政行為的,做出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告,說明立法者仍將復議機關定位為層級監督的行政機關,不利的后果可能導致行政復議機關為大量的行政訴訟案件而應接不暇,影響本職工作且也并未有效解決復議維持率過高的問題。加之《中華人民共和國行政復議法》修訂進程放緩,使得行政復議改革更加撲朔迷離,有必要深入加以探討,特別是針對行政復議機構的獨立性問題。在與前述英國幾種因素均不同的情況下,是讓行政復議司法化還是構建獨立的行政法院,確實是中國需要認真思考的課題。另外,雖然人們注意到行政復議這種低成本的爭議解決機制失去吸引力的另外一個原因在于復議質量不高,但是深入的分析、特別是針對行政復議專業性問題的討論卻極為鮮見。有建議認為行政復議委員會可以解決此問題,此舉固然可以增加專門從事行政復議的人員,然而吸引外部專家的作法能否切實保障專家和行政專業性的對接亦值得討論。在中國《行政訴訟法》修改完成之后,未來行政復議及其他爭議解決機制的設計確實需要在價值層面作出抉擇,至少要借鑒英國將某項制度的改革放置于爭議解決適當性原則的大背景之下,進而展開獨立性與專業性問題的討論、設計。

四、裁判所和法院之間的關系

(一)上訴

上訴(appeal)權利在英國法上系法定權利,即必須要有制定法規定,受理者可以是法院也可以是裁判所。2007年前,裁判所和法院的關系較為混亂,有時是從一個裁判所上訴至另一個裁判所,有時是從一個裁判所至法院,有時是從部長大臣到裁判所,或者根本沒有規定上訴權利。里蓋特報告要求予以簡化,即任何法律問題,可以從初級裁判所上訴至上級裁判所,再從上級裁判所上訴至上訴法院。2007年立法規定當事人對兩級裁判所決定不服時,可以要求:(1)兩級裁判所自我審查決定。(2)對初級裁判所決定不服,可以向上級裁判所上訴。(3)對上級裁判所決定不服可以向上訴法院上訴,或者(4)請求上級裁判所或者高等法院對裁判所的決定進行司法審查。具體流程可參見圖1所示。

雖然向初級裁判所提出上訴主要是基于法律問題,但初級裁判所可以對行政決定的合法性和優劣(合理性)展開審查,以自己的決定替代行政決定。針對初級裁判所決定可以依法上訴至上級裁判所,同樣是基于法律問題展開審查,但是上級裁判所也可以對事實問題予以審查,最高法院認為此時法律問題和事實問題的區分具有一定的可延展性,其支持上級裁判所具備的“干涉主義者的姿態”,進而確保裁判所體系運作能夠保持連續性。這應當是裁判所相對于法院的優勢所在。

 


(二)司法審查
司法審查(judicial review)系普通法上當法律沒有賦予公民上訴權時的固有救濟途徑。實踐中,當事人在窮盡法定上訴權之后,可就初級裁判所決定提出司法審查的要求。在沒有法定的上訴權時(如刑事損害賠償領域),也可就初級裁判所的決定提出司法審查。在2007年前受理者僅為高等法院下的行政法院,而目前許多司法審查均是向上級裁判所提出。上級裁判所與行政法院的司法審查權內涵一致,唯一的區別在于議會可以通過立法廢除上級裁判所的司法審查權,而行政法院依據普通法擁有寬泛的管轄權。根據法律規定,當事人向上級裁判所尋求司法審查時,必須滿足四項條件:(1)當事人提出的救濟類型必須符合民事訴訟法的規定;(2)該申請不得質疑刑事法院決定的事項;(3)該申請屬于英格蘭和威爾士首席大法官或者經司法大臣批準提名和批準的人所確定的案件范圍;(4)上級裁判所的主審法官來自高等法院或者上訴法院,或者由司法大臣或者裁判所高級總管任命的法官。當一個申請至高等法院尋求司法審查之時,如果符合上述某個條件,高等法院會將申請移送至上級裁判所。有人認為這是上級裁判所排外的司法審查管轄權,使得上級裁判所越來越重要。根據法律規定,上級裁判所可以發布強制令、禁令、撤銷決定、宣示和禁令,有時還要可以發布賠償或者金錢救濟措施。在行使司法審查的權力之時,上級裁判所要遵循高等法院創造的原則,提起司法審查需要獲得許可。

接著的問題是對上級裁判所拒絕就初級裁判所決定上訴的許可,可否向高等法院提出司法審查?答案肯定,不過立法和法院均指出訴訟必須“引發重要的原則或者實踐問題”或者“有其他令人信服的理由而受理”。在沒有上訴權規定的情況下,上訴法院是否可以展開司法審查?在一些案件中,高等法院和上訴法院均基于管轄權錯誤認為上級裁判所“高級法院”的地位并不足以豁免司法審查。而最高法院則在一些案件中支持了上級裁判所不應被司法審查的觀念。同時指出,對裁判所體系的司法控制程度最好能夠參考兩級上訴標準來加以界定,應當使爭議解決以適當的方式加以完成。要考量挑戰涉及的利益類型、有限的司法資源、裁判所的專業性等價值要素之間的平衡。不過其仍然在判決中指出未來需要進一步討論:裁判所應當受到什么樣的法律控制?法治原則在實踐中究竟意味著什么?

司法審查與上訴的差異在于:上訴過程中,裁判所可以改變原決定或者重新作出替代性決定。而在司法審查過程中,法院只有作出撤銷決定來對抗原決定,如果需要重新作出決定,僅能以命令的方式要求由原決定機關作出。復審法院僅僅關注決定的合法性問題(legality),并不關注正確性(correctness)或者實施優劣審查,此為司法審查的界限。上訴和司法審查之所以要作區分,本質上是議會主權原則的體現,而司法審查作為普通法上的傳統,應當固守合法性問題的探究,以程序問題為主要審查內容,因為對實體問題關注可能導致優劣審查。當然,近些年來,上訴與司法審查的區分并不那么明顯了,司法審查強度不斷提升,如對比例原則的適用,其要求法院對行政決定的內容嚴格審查。不過,上訴與司法審查的區分仍然是觀察許多發展的基準。

(三)上級裁判所與行政法院的關系

幾個世紀以來,司法審查一直由高等法院行使,裁判所受到法院監督,盡管相應的體系極為復雜且不連貫。2007年立法賦予上級裁判所以司法審查的權力并定位為“高級法院”,并對初級裁判所展開司法指導。此舉極大地緩解了行政法院的壓力,司法部視之為發揮了行政法院的作用,最高法院大法官也認為此舉系2007年立法的最大創新之處。兩者作用和地位頗有類似之處,因此需要處理好兩者的關系。一方面,上級裁判所本身所具有的專業性是作為通才型的法院所無法比擬的,即使行政法院專司行政法案件,其法官也只是受過法律教育的人士,對行政事務未必熟悉。另一方面,行政法院基于普通法傳統判案,而上級裁判所的管轄權來自議會法律,無疑經常會受到立法與行政政策的影響。不過,裁判所一再整合,可能會稀釋其所擁有的專業性,即使在審判人選的確定之時會考量特定的專業性因素。此外,與高等法院歷史悠久相比,上級裁判所成立于2008年,司法機能仍需進一步檢驗。

實踐中,兩者關系中爭議較大的問題為前述涉及的司法審查問題。如果行政法院對上級裁判所的相關裁判很少尊重,可能就會在事實上激勵更多的當事人提起司法審查,結果引致更多的訴訟壓力和遲延。因此,最高法院大法官基于爭議解決的適當性原則指出裁判所應發揮自身在解決行政爭議方面的專業優勢,實質性地化解矛盾。同時,上級裁判所僅在少數情況受到法院司法審查的拘束。總之,兩者關系消極面向的影響是因裁判所司法化、體系化消解了原來相對于法院的使用便捷、程序簡單、成本低廉等優勢,上級裁判所越來越趨近于專業性的法院,甚至與行政法院趨同,兩者未來如何定位值得關注。積極的作用則在于由于裁判所習慣于實體性問題的審查,能否因此對司法審查產生影響、能夠實質性地解決行政爭議或許也值得期待。

裁判所和法院之間的關系也是中國設計行政爭議解決機制之時需要特別關注的課題。與英國不同,中國對行政復議的定位從開始就較為清晰,即作為行政機關內部糾錯制度而存在。然而近些年特別是行政訴訟制度的修正,導致行政復議和行政訴訟之間關系變得極為復雜。一方面,行政復議過高的維持率,導致司法化的提議甚囂塵上;另一方面由于缺乏頂層設計,行政復議的諸多改革均未能處理好與行政過程、行政訴訟之間的銜接。未來需要在借鑒爭議解決適當性原則的基礎上,進一步厘清如下問題:(1)行政復議和行政訴訟有無主次之分,審查程度如何區分;(2)行政復議和行政訴訟如何銜接,復議前置、自由選擇或者其他模式;(3)特定行政領域能否建立行政復議委員會或類似裁判所的機構,其如何與行政復議、行政訴訟制度進行協調;(4)行政訴訟制度是否需要再進一步修正,如建立行政法院等。

五、裁判所的不足和行政復議機制的“勃興”

(一)裁判所存在的問題

在普通法傳統如此強大的英國,且極為重視司法審查作用的國度,為何還會出現數量種類如此眾多的裁判所呢?專業特長、程序便捷、成本低廉等的優勢可以說服英國人對自然正義原則的堅持嗎?或許正是這個原因,裁判所自創立以來一直爭議不斷,改革更是亦步亦趨、緊緊相隨。不惜在“行政”或“裁判所”之后加上“正義”一詞,2007年時,裁判所甚至被宣稱為司法體系的一部分,表達對裁判所的定位以及在爭議解決中所應發揮的作用和期望。事實也確實如此,行政爭議越來越多,法院作為最重要的爭議解決工具顯得力不從心,如爭議過于專業,結案效率要求較高,使得精通法律的法官以及正式的司法程序面臨嚴重挑戰。除了重視裁判所之外,英國行政爭議解決機制呈現出多元化的趨勢。不過,由于缺乏體系性設計,行政正義的實現方式較為混亂且復雜,有些決定向裁判所基于優劣問題而上訴,有的決定則僅能提出司法審查。事實上,2007年立法注意到了這些問題,并規定裁判所的高級總管“有必要發展解決爭議的創新模式”,并規定了調解、協商等機制作為替代性糾紛解決方式。這正是爭議解決適當性原則的具體體現,從而能夠讓申請人在申訴過程中良好地表達自己的意見;能夠有效地保障個人權利;能夠讓公共部門更加負責;能夠促進良好行政的實現。

應當指出的是,目前裁判所仍呈現出在整合基礎之上的多元化特征,或者說是在多元化基礎上呈現出體系性的特征。之所以有如此的論斷,原因在于:第一,此前裁判所本身發展極為混亂,很難用較短的時間調整統一。2007年立法授權司法大臣在裁判所整合和移轉的過程中,對新進入的裁判所決定其為初級裁判所還是上級裁判所或者其他。同時,他還有權決定廢除重復性的裁判所。不過,整合的標準并不明確。上級裁判所在某些領域是初審的裁判所,相反有些重要的行政領域卻被移轉至初級裁判所。第二,迄今為止仍有一些裁判所不受女王法院與裁判所服務局的管理,比如調查權裁判所、交通處罰裁判所、國家彩票委員會以及地方性裁判所。這些裁判所未被納入目前的兩層結構體系之內,或者是因為它們的專業性特征,或者是因為由地方政府來運營的裁判所,涉及到資金來源、分權等因素。第三,即使完全整合并全面實現司法化,但各個裁判所目前并未適用一個共同的程序規則。當然,程序過于正式,亦是一些裁判所不愿意被整合進兩級裁判所體系的因素之一。

從最近幾年運作的情況來看,改革后的裁判所不僅在受理數量上將自己完全轉變成了“法院”,而且運作亦遇到了許多問題:首先,許多裁判所的運作變得越來越正式,導致其失去了傳統非正式的氛圍和程序優勢。聽證程序增加了雙方的抗辯機會,可使裁判所作出公正公平的決定,但聽證時間持續越來越長,結案時間有所增長,無疑增加了成本。因案件程序復雜,委托代理人成為普遍的現象,公眾接近司法和正義的初衷并未得以實現。其次,裁判所的獨立性仍然是人們關注的焦點。實踐中,裁判所與行政機關必然因行政領域而具有某種關聯。裁判所一般會對行政政策持同情之心,因此立法機關、行政機關總是利用裁判所積極推進自己的政策,導致裁判所的獨立性、公正性受到一定的影響。再次,改革目標在于體系化改善裁判所的運作,但立法和實踐讓公眾感覺裁判所和法院有所重疊。尤其是上訴和司法審查的區分、上級裁判所的定位,法律人內部的認知亦未達成一致。如何真正實現爭議解決適當性原則的要求,又再次成為英國學界和實務界需要共同應對的課題。

(二)行政復議機制“勃興”及其問題

正是針對前述裁判所發展遇到的問題,近幾年英國開始高度重視行政復議機制在行政爭議解決中的作用。與裁判所等機制不同,英國行政復議并沒有統一的體系設計,因部門領域不同而呈現不同的特點,有的稱為“強制復議”,有的則稱為“內部審查”。如社會保障領域的強制復議,以及移民、稅捐、信息公開、無家可歸者申請等領域的內部審查,它們處理的案件數量遠遠超過了裁判所和其他爭議解決機制。法律基礎有的由議會初級立法規定,有的則是行政機關的次級立法確定,目的在于讓行政爭議得以快速、低成本的方式加以解決。英國行政復議機關一般為原決定作出機關,復議人員多屬于高級專業人士。行政復議速度快、成本低,特別適合那種可能就是為了道歉或者理由說明的申訴。同時,行政復議系針對優劣問題的審查,要判斷原決定是否正確或者是否還存在其他更好的決定,判斷可不受原決定者所收集信息的限制。表2可以說明稅務、社會保障和移民領域行政復議機制的異同。


一直以來,英國行政法關注較多的是行政機關外部的救濟機制,如裁判所的多次改革、監察專員、法院調解等,而對行政機關的內部復議機制則持懷疑態度。不過,因為內部復議階段不僅可以化解大部分的行政爭議,而且可以有效貫徹爭議解決適當性原則要求行政機關“將事情做對”(putting thing right),所以近些年受到行政實踐的高度關注。2013年工作和退休金部確立了強制復議制度,要求所有的福利決定均要在內部復議,進而才能夠上訴至初級裁判所。如今,該部年均要作出大約1200萬的社會保障決定,進入到強制復議的年均30萬,進入到裁判所的年均15萬。強制復議可以有效地利用政策優勢,減少進入外部救濟的申請數量。再如2014年《移民法》第15節明確規定了行政復議前置程序,之前的作法是直接向移民和庇護裁判所提出上訴,內政部解釋此規定的目的在于“解決案件工作錯誤而確立的適當的、低成本機制”,為此政府專門頒布了移民行政復議規則。自2014至2017年,內政部負責行政復議的官員受理了1500萬強制復議案件。行政復議案件的結案時間一般不超過20天,而相比之下上訴至裁判所的結案時間約為20周,從這一點上來看,積極使用行政復議極具現實意義。同時,內政大臣表示會對公正作出關注,比如由經過專業培訓的人士負責行政復議,且獨立于初始決定者;會定期對行政復議和上訴率及其不一致的問題作出調查等。行政復議在運作中也存在著許多的問題,由于機構不獨立,人們對于內部復議機制能否實現行政正義提出了質疑。一些行政機關負責復議的人大多為低級別、未經良好培訓的職員,甚至有些為臨時人員,專業知識極為欠缺。復議維持率較高,從內政部針對行政復議機制公布的2017年第二次評估報告來看,事實確實如此,類似“橡皮圖章”。學者此前就曾指出內部復議機制參與程度不夠。從最近幾年的情況來看,內部復議仍多為書面審理,并未發生實質性改變。其他的批評則是針對某些具體部門,如認為內政部內部復議過于行政化,且組織混亂、效率較低。針對行政復議機制的不足,吊詭的是許多完善建議與當初針對裁判所改進的建議頗為類似,如確保行政復議機制的獨立性,避免受到行政機關的干擾,復議者要與初始決定者分離,程序正式化等。問題在于行政復議機制是否又會因改革而走上裁判所過于司法化的老路呢?英國問題亦讓我們看到了中國行政復議的困境:固守行政性但卻要嫁接司法化程序,過于強調與行政訴訟的一致性而忽略了與行政過程的銜接,過于強調制度的統一性而忽略了不同領域對行政復議需求的差異性。以英國經驗及其問題為鏡,中國未來行政復議改革可朝著多元化制度選擇邁進,即基于不同行政領域的需求,確立復議機構和方式,確定是否需要復議前置,甚至可以討論確立英國式裁判所模式。

(三)反思與展望

反思與展望仍需以爭議解決適當性原則為基礎,應認知到良好的初始決定可以減少爭議產生,可以增強公眾對于政府的信心。但是低層級、未受過良好培訓的職員很難作出正確的決定,加上法律和政策總是處于不斷變化之中,諸如此類的因素使得再次審議極為必要。故而,上訴至裁判所仍然是矛盾化解的重要渠道。為了提升初始決定的質量,有必要建立一種反饋機制,讓行政機關從裁判所的決定中展開, , 學習,避免再次出錯。如工作和退休金部、女王法院與裁判所服務局于2013年合作設計了社會保障裁判所案件的“簡要理由說明”項目,指導行政人員的工作。同時,裁判所也制作指南,為行政機關運作提供示范。

行政復議制度固然可以減輕裁判所的壓力,但由于本身獨立性差、初始決定質量不高,導致行政復議并不如裁判所那般受公眾歡迎。從內政部、社會保障咨詢委員會對強制復議的評估來看,效果均不理想。也有人預測使用了強制復議,導致疲憊的當事人可能直接尋求法院司法審查,而非向裁判所上訴,致使法院又再次面臨訴訟壓力。目前,英國正在思考行政復議如何從裁判所學習經驗,提升爭議解決能力的問題。如希望裁判所的法官能夠對行政復議人員展開培訓,幫助其提升收集證據和解釋法律的水準。最近這些年,伴隨網絡和信息技術的發展,英國司法部、女王法院與裁判所服務局提出了在線爭議解決的方案。許多法院和裁判所開始以網絡在線的方式為當事人提供方便、靈活的救濟方式。如交通處罰裁判所就基于透明、合比例性、可獲得性、效率以及最終性等原則,將上訴和證據提交均在線處理。當然,具體推進尚需假以時日。

總體而言,2010年以來財政緊縮、法律援助減少。一些領域廢除了當事人向裁判所的上訴權利,司法審查權也受到一定程度限制,以及擴張使用內部復議機制等,構成英國最近幾年來行政正義的特征。這些變化被學者認為是行政正義的理論基礎發生了巨大變化: 2007年后進入到法律模式,裁判所司法化走向極致;但2010年后行政機關相關的改革導致行政正義進入到官僚理性模式,主要表現為廢除傳統的裁判所上訴權利以及擴張使用內部復議機制。所謂的官僚理性模式核心在于精確、有效地推進政策實施,工作和退休金部的強制復議機制即為典型。不難看出,變化的背后仍系爭議解決適當性原則的影響,而且變化亦將隨著經濟社會變化而亦步亦趨。

六、結論

在英國,行政正義是指不同的爭議解決機制,如裁判所、法院、內部復議、監察專員,目的在于全面確保政府責任的實現。行政正義也意味著一系列原則和價值,如公正、參與、可獲得性、合比例性、透明、一致性、低成本、有效性等,意在使相關機制能夠發揮作用并相互配合。但實踐極為復雜,有些價值之間還存在著齟齬,爭議解決適當性原則希冀這些價值和原則能夠達致平衡,要根據不同的爭議類型提供不同的解決機制,公正、有效、實質性地解決爭議。裁判所因福利國家而濫觴,普通公眾也許終其一生都不會與法院打交道,但卻與裁判所相關聯。原因在于裁判所可以快速、便捷地解決爭議,方便任何人獲得正義。專業性更是裁判所的優勢,不過,裁判所的獨立性卻一直受到人們垢病。2007年的改革從人員任命、管理機構、體系結構和程序等層面提升了裁判所的獨立性。

從實踐來看,如今的裁判所運作發生了較大的變化。積極的意義在于裁判所呈現出體系化的特征,不足在于過度司法化或者所有的爭議解決機制均加以司法化顯然并不合理。將裁判所改造成為法院,模糊了兩者的差異、限制了當事人有效參與救濟的過程,正式的平等遮蔽了實質上的不平等。未來,裁判所需要在法律主義和非正式性之間達致平衡。制度多元化是實現正義所必須的價值抉擇,否則便不符合爭議解決適當性原則的要求。同時,近些年來英國政府又意識到利用行政復議機制可以快速、有效地解決爭議,便開始擴張使用。對于行政復議機制的改革建議,目前存在兩種觀點:一種為傳統的懷疑態度,另一種則是樂見其成。事實上,里蓋特報告提及到了要重視行政復議機制的作用,指出行政復議機制系“提升為公眾服務質量的重要方式”,但也對獨立與公正的價值予以了強調。問題在于行政復議機制的改革如何能夠在保障自身優勢的前提下,避免因襲裁判所改革的故智也是未來需要加以應對的問題。這些問題對于完善中國行政爭議解決機制極具啟示意義:要從體系性的視角設計行政爭議解決機制,處理好獨立性與專業性在不同機制中的價值取向,注重行政復議、行政訴訟和信訪等機制之間的差異及其銜接;進而根據爭議類型選擇不同的解決方式,確立行政爭議解決的適當性原則。要立足中國實踐和公眾需求,如此,將有助于實質性地解決行政爭議,實現行政正義。

注釋:
See Dacian C. Dragos & Bogdana Neamtu eds., Alternative Dispute Resolution in European Administrative Law 1 (Springer 2014).
See H. Woolf, A Hotchpotch of Appeals – The Need for a Blender, 7 Civil Justice Quarterly 44, 44 (1988).
中文可參見王建新:《英國行政裁判所制度最新演進》,載《行政法學研究》2013年第4期,第115-123頁;楊欣:《轉型后的英國裁判所——中國行政訴訟的新鏡像》,載《中國政法大學學報》2016年第6期,第94-105頁。需要說明的是本文討論主要針對英格蘭和威爾士法域,且因司法化改革,未使用傳統“行政裁判所”的提法。
See Mark Elliott & Robert Thomas, Tribunal Justice and Proportionate Dispute Resolution, 71 Cambridge Law Journal 297, 298 (2012).
See Peter Cane, Administrative Tribunals and Adjudication 72 (Hart Publishing 2009).中文參見鄭磊、沈開舉:《英國行政裁判所的最新改革及其啟示》,載《行政法學研究》2009年第3期,第129頁。
也有觀點認為英國事實上一直就有建立司法之外的救濟機制的傳統,如監察專員、都鐸時期的行政法院。此外也有其他的一些原因,如避免部長大臣承擔責任。See Ronald E. Wraith & Peter G. Hutchesson, Administrative Tribunals 17-20 (George Allen & Unwin Ltd. 1973).
See John W.F. Allison, A Continental Distinction in the Common Law: A Historical and Comparative Perspective on English Public law 109-135 (Oxford University Press 2000).
See W.A. Robson, Administrative Justice and Injustice: A Commentary on the Franks Report, 3 Public Law 12, 18 (1958). 作為終生反對戴雪思想的學者羅伯森評估戴雪的思想對現代行政法和裁判所的發展的影響巨大,同時認為其主張“從根基上破壞了”非司法的裁判所的理論基礎,致使將英國“行政法”的發展至少推遲了50年。參見注5引書,第36頁。
See Robert Craig, Ouster Clauses, Separation of Powers and the Intention of Parliament: From Anisminic to Privacy International, 4 Public Law 570, 570 (2018); Mark Elliott, Through the Looking- Glass? Ouster Clauses, Statutory Interpretation and the British Constitution, in Legislating Statutory Interpretation: Perspectives from the Common Law World 20 (Christopher Hunt, Lorne Neudorf & Micah Rankin eds. ,  Carswell 2018).
See A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution 39-40 (8th ed., Macmillan 1931).
See De Smith, Judicial Review in Administrative Law: The Ever- Open Door?, 27 Cambridge Law Journal 161, 161 (1969).
R (Privacy International) v Investigatory Powers Tribunal [2017] EWHC 114 (Admin).
裁判所產生可追溯至17世紀,具體時間有爭議,目前英國主要的行政法教材多以1908年為現代裁判所的最早起源。參見注6引書,第28頁以及Abel-Smith & Stevens, Lawyers and the Courts 117 (Heinemann 1967)。
See Sir Michael Supperstone et al., eds., Judicial Review 21 (6th edn, LexisNexis 2017).
該法于1968年、1971年、1992年相繼修訂,后為2007年《裁判所、法院和執行法》所替代。
Senior President of Tribunals, Second Implementation Review (London 2008), para 11.
如2008年有3個,2009年有5個,2011年有6個,至今則有12個。See Paul Craig, Administrative Law 238 (8th edn, Sweet & Maxwell 2016).
英格蘭的高級法院主要是指刑事法院、高等法院、上訴法院和最高法院,并不受到司法審查的監督;而低級法院則是指治安法院、驗尸官法院,要受到司法審查的監督。
Senior Courts Act 1981, s. 31A. And see Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007, s. 20.
Practice Direction (Upper Tribunal: Judicial Review Jurisdiction) [2009] 1 W.L.R. 327.
See Sarah Nason, Regionalisation of the Administrative Court and the Tribunalisation of Judicial Review, 3 Public Law 440, 441-52 (2009).
See Gordon Anthony, Administrative Justice in the United Kingdom, 7 Italian Journal of Public Law 9, 10 (2015).
See Department for Constitutional Affairs, Transforming Public Services: Complaints, Redress and Tribunals Cm. 6243 (Norwich: The Stationary Office, 2004), para. 2.4; Michael Adler, Tribunal Reform: Proportionate Dispute Resolution and the Pursuit of Administrative Justice, 69 Modern Law Review 958, 958 (2006).
See Michael Adler, From Tribunal Reform to the Reform of Administrative Justice, in Tribunals in the Common Law World 159 (Robin Creyke ed. , The Federation Press 2008).
See Sophie Boyron, The Rise of Mediation in Administrative Law Disputes: Experiences from England, France and Germany, 2 Public Law 320, 325 (2006).
參見高秦偉:《行政救濟中的機構獨立與專業判斷——美國行政法官的經驗與問題》,載《法學論壇》2014年第2期,第149-160頁。
See Chantal Stebbings, Legal Foundations of Tribunals in Nineteenth-Century England 105 (Cambridge University Press 2006).
See Stephen H. Legomsky, Specialized Justice: Courts, Administrative Tribunals and a Cross-National Theory of Specialization 11-12 (Clarendon Press 1990); Harold H. Bruff, Specialized Courts in Administrative Law, 43 Administrative Law Review 329, 329 (1991).
參見王青斌:《論我國行政復議委員會制度之完善》,載《行政法學研究》2013年第2期,第21頁。
參見耿寶建:《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談<行政復議法>的修改路徑》,載《中國法律評論》2016年第3期,第230頁。
參見沈福俊:《復議機關共同被告制度之檢視》,載《法學》2016年第6期,第108頁。
不過,與第十二屆全國人大常委會不同,2018年第十三屆公布的本屆人大常委會立法規劃中將《行政復議法》修訂工Dopshowlab=0
作者簡介:高秦偉,法學博士,中山大學法學院教授。
文章來源:《比較法研究》2019年第3期
發布時間:2019/6/11
 
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