依法推進國土空間規劃體系改革
作者:楊建順  

中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出了分段推進的三大主要目標。第一階段是到2020年,初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。第二階段是到2025年,形成以國土空間規劃為基礎,以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。第三階段是到2035年,基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀,安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。三大主要目標包含了對推進國土空間規劃領域建立健全法規政策體系的要求,而其中關于生產空間、生活空間和生態空間的藍圖描述,揭示了該領域治理體系和治理能力現代化的目標狀態,也為法治和計劃科學提出了重要課題。 

“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據。”這就確立了國土空間規劃對于各類開發保護建設活動的定位和作用。并且,建立國土空間規劃體系并監督實施,實現“多規合一”,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,是黨中央和國務院作出的重大部署,具有高度的政治性、戰略性、政策性和計劃性,對于行政計劃乃至計劃行政的理論和實務皆具有不可替代的指引和推動作用。

從國土空間規劃將融合的領域來看,主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等領域皆是重要的法律保留領域,相關法律的立改廢釋工作須切實推進;各領域的法規范也呈現出明顯的層級性,除了總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃本身需要法律規定外,還有諸多法規事項、規章事項甚至規范性文件事項,例如相關專項規劃的有關技術標準等,應當切實把握各領域的規律性,適時建立健全具有實效性保障的法規政策體系和技術標準體系。

在德、日等大陸法系行政法理論體系中,整序行政作用包括環境整序、經濟整序和空間整序三大作用。我國將建立的國土空間規劃體系的涵蓋領域非常廣泛,不僅限于狹義的空間整序領域,而且也包括環境整序領域,甚至還包括部分經濟整序領域;不僅包括行政領域,而且還包括與國土空間相關的其他領域。計劃手段的活用,有助于以綜合性視野對各部門的具體措施和事業進行調整,并在長期性的展望之下賦予利害關系人對行政目標的預見可能性。而國土空間規劃體系改革涉及廣泛領域,相關法制完善任務也將會異常繁重。環境整序行政的目的包括防止危害這種消極目的,還包括保護健康,保全、再生和創造安全且良好的環境等積極行政的政策目標。為實現該目標而制定計劃及基準,并依此整備公共設施,涉及發布命令、進行強制的,皆需要法律明確授權。從空間整序行政的角度來說,為了達到空間整序的目的而制定計劃并設置相應的規制,對私權的行使加以一定的制約,對私人的財產權實行限制甚至征收。推進國土空間規劃體系改革,從社會公共目的出發,對土地所有權及其他私權進行公用征收、公用使用、公用限制、公用權利變換等,需要有明確的法律依據,需要履行法定程序,需要依法予以補償。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,要“實現立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。為實現上述建立國土空間規劃體系改革的宏偉目標,應當切實推進整序行政作用法制的完善,在相關法律之下,逐級完善空間規劃的法規規章和規范性文件,完善技術標準,做好與國土空間規劃相關的現行法規范的銜接協調統一,對“多規合一”改革涉及突破現行法規范的內容和條款,按法定程序取得授權后施行,并做好過渡時期的法規范銜接,為國土空間規劃技術和管理機制的落實提供切實有效的法治保障。

作者簡介:楊建順,中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長。
文章來源:《檢察日報》2019年5月29日第7版。
發布時間:2019/6/4
 
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