行政法釋義學需要關注的基本問題
作者:李洪雷  

行政法釋義學以特定的行政法秩序為中心,以法律方法為主要工具,探求行政法適用中之疑難問題的解決之道。建構行政法釋義學需要關注的基本問題,包括公私法區分論、行政法適用的方法論、行政裁量論、行政法一般原則論、行政行為形式論、行政組織法論、行政救濟法論等。應當通過對行政法學概念、原則、原理的爬梳,對行政法解釋和適用方法的研究,建構起更加精細化的行政法釋義學體系,對現行行政法規范的客觀內容提供概念性、系統性的描述和說明。因篇幅所限,本文僅對其中的行政法一般原則論、行政行為形式論和行政組織法論作一簡要論述。

行政法原則論

行政法釋義學的一項重要任務在于確定行政法原則的內容及其相互之間的(補充或限制)關系。法律原則是法律規則的生命,體現了法律規則所內蘊的價值,是其正當化的根據。立法機關依據法律原則設定具體法律規則,既有利于提高行政法規范的體系性,也可以保證行政法秩序在實質價值上的正當性。對于行政法規范的模糊之處,往往需要從隱含于法律規則背后的法律原則出發,對其加以客觀目的或體系解釋。當行政法規范存在漏洞時,法律原則也可以作為法律補充或續造的重要依據。行政法原則對現代行政法的中心使命之一控制行政裁量權具有重大意義。

近年來,我國法院在一些行政案件中開始直接援引法律原則進行判決,這在一定程度上與我國行政法釋義學對比例原則、正當法律程序原則研究所提供的智識資源密切相關。但我國行政法釋義學對行政法原則的研究仍有很大的拓展空間。例如,行政法一般原則的產生途徑問題,行政法原則的類型問題(例如行政效能效率原則是否屬于行政法原則),大陸法系和英美法系行政法原則(例如依法行政原則和越權原則,信賴保護原則和正當期待原則,比例原則與合理性原則、成本收益分析)的協調問題,每一種行政法原則的內涵和要求問題(例如法律保留原則的適用范圍),行政法原則之間可能出現的緊張關系(例如在授益違法行政行為撤銷問題上依法行政原則和信賴保護原則之間的沖突)如何化解的問題,嚴格執法的限度問題,法院在運用法律原則控制行政裁量權時如何避免過分限制行政靈活性的問題,等等,都值得進一步深入研究。

行政行為形式論

行政行為形式論是行政法釋義學中歷史最為悠久的部分,是行政行為體系的核心要素,同時也構成了行政法釋義學思考的典范。行政行為形式論從紛繁復雜、形形色色的行政活動抽離出在法律上具有重要性的要素,加以歸類、組合并確定其在整個行政行為體系中的地位,然后整理其所應符合的法律要求并分配其一定的法律效果。行政機關的特定行政活動,一旦被歸入某種行政行為形式之中,就可以決定其應受的法律約束、法律瑕疵的后果、行政強制執行的可能性以及法律保護途徑。行政行為的形式就如同一個倉庫,行政機關在履行行政任務時可從中選擇最有利于其完成行政任務的形式(“倉儲功能”)。行政機關以及法院判斷行政活動的合法性或確定其法律效果時,可以直接援用行政行為形式論中的成果,從而減輕其思維的負擔(“減負功能”) 。行政行為形式論也增加了法律確定性和私人對公權行為的可預見性,從而具有重要的法治國意義。

行政行為的形式具有不同的層次。在我國通行的行政行為理論體系中,大多將行政行為劃分為行政立法(和其他規范性文件)、行政處罰、行政許可、行政指導、行政獎勵、行政確認、行政強制、行政裁決、行政給付等不同的行為類型,并歸納相關的規則和制度。這也屬于行政行為形式論的作業。為了達到簡化思維程序、減輕立法負擔等功能,還應探求是否可以在這些概念之上抽象出擁有共同特征的新形式,并構建更具普適性的規則,與此同時也要避免因為過度抽象化導致的概念空洞化。從這個角度看,我國通行的行政行為類型劃分有其不足,因為在各類行政許可、行政獎勵、行政確認、行政給付、行政裁決乃至行政處罰之上,完全可以運用行政處理(決定)的概念來對其共同的規則加以探討。另外,自從我國行政訴訟法采用了具體行政行為的概念以后,具體行政行為和抽象行政行為的概念在各類教材和著作中得到普遍采用,但相關討論往往僅關注解決行政行為可訴性的問題,對行政行為形式論的其他功能重視不足。特別是由于在具體行政行為中包含了雙方行為與單方行為、法律行為與事實行為甚至內部行為與外部行為,相關規則存在巨大差異,因而這一概念存在過度抽象的問題,不宜作為行政行為的基本形式。與此相對,德國行政法釋義學在對行政行為依據內部與外部標準、抽象與具體標準、單方與雙方標準、法律行為和事實行為標準進行分類的基礎上,對其加以歸并和整理,從而產生一些行政行為的基本形式,如法規命令(行政立法)、行政規則、行政處理、行政合同與行政事實行為等,繼而圍繞這些概念建構相關的法律制度,這一成果值得我國行政法釋義學借鑒。此外,在行政管理方式改革的背景下,對于實踐中多樣化的行政管理手段,如約談、公私合作協議等如何與行政行為的基本形式對接,也是亟待深入研究的問題。

行政組織法論

行政組織是行政活動的主體,為有效履行行政任務,適當的組織形式、科學的組織結構及充足的人員和經費配備,都不可或缺。“現代國家作為一個具有決策與行動能力的主體而存在,端賴于將國家建構起來的組織法所定的標準”。行政組織法一方面從法律上將行政加以組織,使其成為行動主體并確定其內部結構(建構職能),另一方面也調整行政事務的處理過程和決策(調控職能)。

在我國,行政組織法長期處在行政法學的邊緣地帶,對于行政組織法的研究僅限于行政主體、行政授權、行政委托等高度形式化的范疇,對于行政組織法中的實體性問題少有觸及。這一方面是因為行政法學界對行政組織和行政組織法的重要性認識不足;另一方面也是希望通過將研究范圍限縮于與行政訴訟相關的問題而將行政法學與行政管理學(公共行政學)等相區分。行政組織法領域中的大量問題盡管可能與訴訟并無直接的關聯,但對于行政任務的實現和行政的規范化、制度化均具有重要作用,是體系化的行政法制度中不可或缺的關鍵部分,不應被排除在行政法釋義學的范圍之外。在未來,我國行政組織法釋義學應對以下問題予以關注。

其一,行政組織的法律形態。行政組織的法律形態,包括公法人、(科層制)行政機關、(具有較大獨立性的)行政署、私法形式的行政組織等等,這些組織形態各有特點和優劣,應當結合行政任務的性質和憲法規范對其優劣加以分析和比較。其二,行政一體與分散的正當性、界限及其保障。行政一體的優勢在于有利于保證行政責任的明晰、促進行政的協調統一,而行政分散的優勢則在于能夠更加充分體現地方自治和行業自治的要求,更能照顧地方和專業的特殊性,也更有利于提高行政的透明性與可接近性。這兩個原則如何協調,是行政法釋義學需要面對的一個重要問題。其三,法律保留在行政組織領域的范圍。法律保留原則確立了立法和行政在組織事務中的功能界限。在我國全方位改革時期,如何在協調規范性和靈活性的基礎上確定行政組織法律保留的范圍,值得研究。其四,如何回應本土的問題。行政組織法是一個具有強烈本土性的法律領域,對于中國的一些特殊行政組織現象,例如黨政合署辦公或者“一個機構、兩塊牌子”、單位體制等,如何在行政法釋義學中加以定位,亟待深入分析。

作者簡介:李洪雷,中國社會科學院法學研究所研究員、憲法行政法研究室主任。
文章來源:中國社會科學報2019年5月8日。
發布時間:2019/5/12
 
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