憲法引導下的行政行為形式改革
作者:宋華琳  

傳統行政法學更為關注行政行為的合法性,側重于從法院的角度觀察行政權,更多強調法律對行政的控制,但隨著行政法學發展和時代變遷,在恪守行政合法性的前提下,應以憲法為依歸,去追求“正確性”的目標,探究如何改革行政行為形式,依法有效實現行政任務。

憲法導引下的行政任務

在行政法學的知識譜系中,更多聚焦于行政行為的合法性,而對于何為行政任務,如何實現行政任務,未能予以足夠的觀照,或將行政任務限于秩序行政的范圍。但行政法的發展取決于行政任務,行政任務是依據法律規定的行政任務和行政權限,由行政主體完成的國家任務。何為“完成”任務,對此并無明確的界定,因為這包括各種實現行政任務的形式。其實,憲法設定了國家目標,指出依據憲法的意旨,國家應對這些政策領域予以特別的關注,這些規定超越了各具體領域的個別細節和相關法律界限,使得國家去思考其任務領域的長期行為及發展模式。因此,有必要結合憲法規范與憲法原理,探求不同行政任務的憲法基礎,繼而分析行政機關在履行該行政任務時所承擔的法律角色。

以秩序行政為例,《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第15條第3款規定,“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”。《憲法》第28條規定,“國家維護社會秩序”。《憲法》第53條要求公民必須“遵守公共秩序”。在基本權利保護義務的觀照下,行政需要對安全和自由秩序提供保護,來確保公民在與社會其他團體、個人的互動過程中,其利益不受其他主體侵犯。這凸顯了秩序行政的必要性。秩序行政是最為傳統、最為典型的行政類型,其目的在于維持社會秩序和國家安全,并排除對公民和社會的危害。行政主體可以通過處罰、強制等形式,采取可能限制公民自由權利行使的手段,來實現秩序行政的任務。

以給付行政為例,《憲法》第14條第4款規定,國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。《憲法》第44條規定,退休人員的生活受國家和社會的保障。《憲法》第45條第1款第1句規定,公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利;第45條第1款第2句規定,國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。在這些目標導引下,行政應承擔提供給付的責任,履行為公眾提供生存照顧的任務。隨著社會的高度發展,行政不僅僅是社會秩序的消極維持者,更應該為公民實現生存權提供積極的服務,承擔這種服務功能的行政被稱為給付行政。可以通過行政給付、行政合同、福利券等形式,來實現相應的行政任務。

以發展行政為例,《憲法》序言提及“科學發展觀”“發展社會主義市場經濟”“貫徹新發展理念”。《憲法》第7條、第8條、第11條規定了國家發展國有經濟、集體經濟和非公有制經濟的義務。《憲法》第14條第1款規定,國家“發展社會生產力”。黨的十九大報告中也指出,“更加突出的問題是發展不平衡不充分,這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”。行政可以在尊重當事人自主決策和滿足其營利需求的前提下,采取發展措施促進當事人按照行政發展的意圖,積極行使經濟性民事自由權,以解決市場在實現政府發展方針上可能出現的有效性和低效率問題。所采取的形式可以是行政指導、撥款、補貼、公私合作等。

行政任務變遷與行政行為形式改革

傳統討論較多的行政處罰、行政強制、行政許可等行政行為形式,通過限制相對人權利或增加相對人義務的方式,實現防止危害發生或維護公共安全與社會秩序的行政任務。通過下令、禁止、許可保留或處罰威懾等手段,對受規范者產生一定影響。在我國《行政處罰法》《行政強制法》和《行政許可法》的制度設計中,更多體現了控權的思想,力圖控制行政權的“濫”,防止行政權力的濫用,卻相對忽略了如何防范行政權的“軟”,如何有效行使行政權。傳統行政法學側重于從法院的角度觀察行政權,更多強調法律對行政的控制,偏重行政機關與相對人產生的外部法律關系,已無法回應有效履行行政任務的挑戰。

傳統行政法學的體系建構是圍繞行政行為這個兼具行政訴訟法、行政程序法和行政實體法三重功能的精致概念展開的,但為了更好地實現行政任務,而今出現了許多相對新穎的行政行為形式,例如標準制定、違法事實公布、強制信息披露、特許契約、約談等。如何對這些履行行政任務的基本模式展開分析,把握行政法基本原理在此間的適用和變化,是亟待直面的課題。作為行政法學的新發展,除了強調應用傳統的法釋義學方法之外,還要整合效果取向和結果考量的方法,讓行政法成為“達成希望的效果,以及避免不希望結果”的工具,其學術品格不僅僅是法律適用,而且涉及關注立法政策選擇,涉及行動實效。隨著行政任務的變遷,不僅應考慮依法行政對行政行為的約束,還應考慮“作為調控科學的行政法學”,運用包括成本收益分析、比較衡量等政策評估工具,從政策面對既存的法律制度加以評判,從實現行政任務的角度對不同行政行為形式加以比較。

應將行政行為形式視為有用的、不可或缺的調控手段。要考慮如何“合事理地履行行政任務”,在此關懷引導下,行政法學可以更為細致地分析行政機關各種履行行政任務的方式,在個別任務領域中各種行動者的動機、功能與責任分配,以及就此發展出的由行為形式、組織、程度所組成的整體規制模式。通過探討不同調控主體、客體、媒介和手段的關系,可以進一步分析各種調控構想的優缺點,分析如何強化行政法的調控能力。

行政過程論與行政行為形式選擇

傳統行政法學更注重各種行為形式的最終法律效果,相對不注重各種行為形式之內在關聯,每每對某種單一行政行為形式的法律性質進行探討,即所謂局部性考察。但現實的行政通常是由多種行為形式復合或連鎖構成,或有必要引入行政過程論的視角,以期對行政法現象形成系統的認識。傳統行政法學往往更多關注行政法律行為,即關注行政主體針對具體事件行使行政權、單方面作出的對外直接產生法律效果的行為,但為了回應現實的需要,實踐中引入了諸多新型行政行為形式。對這些新型行為形式展開研究,有助于拓展行政法學研究的領域。對于行政過程中的某一個具體制度而言,可能會涉及不同行政行為形式之間的選擇,更有可能的,則是某一個具體制度是由不同的行政行為形式方式組合而成,各種行為形式之間有著密切的關聯。

第一,傳統行政法學對行政許可、行政處罰、行政指導等諸多行政行為形式的研究,更多的是靜態的各個擊破式的割裂研究,卻忽略了每一個現代行政過程都是由一連串節點組成的,都是為了實現某一特定政策目標所進行的環環相扣的不同行政活動形式的鏈接與耦合。要將其作為一個動態的行政過程,全面地把握整個事件和其間的法律現象。第二,為了實現特定的行政任務,在行政過程的每一個節點,都可以選擇此種或者彼種行政活動方式。需要研究如何針對不同的行政領域、調控事項和產業結構,來選擇不同的行政活動形式。分析選擇時應考慮的相關因素,并努力做到行政行為的手段與目的相匹配,確保“不可用大炮打小鳥”。第三,行政任務不同,行政行為形式不同,行政組織架構和行政程序設計也不同。例如在給付行政領域,較多地使用了私法的行為形式,其行政組織架構中也會強調私法組織的作用,行政程序設計會更為關注合作治理和公眾參與;在風險行政領域,較多采用了預防性規制措施,其行政組織架構中會更強調行政機構的專業性和權威性,行政程序設計更為關注對專家咨詢程序的引入。如何把握“行政任務—行政行為形式—行政組織—行政程序”之間的關聯,把握行政任務、行政行為形式、行政組織、行政程序這幾個變量的相互作用與影響,更是頗具挑戰性的課題。

憲法不僅僅是宣言中的憲法,也是實踐中的憲法。在探討行政行為形式法治化時,對行政行為方式的設定和實施,不能與憲法規定相抵觸。行政法還應積極實現憲法所確立的價值。對于憲法和法律所設定的行政任務,應積極規定相應的行政行為形式,以實現行政任務。行政機關對此有一定的行政行為形式選擇自由。此外,在設定行政行為形式時,還應秉承法律保留原則。當行政行為形式對基本權利的干預或影響越深,對公眾的影響越大,或相關事項在社會上容易引起更多爭議時,應以立法機關規定為宜。這不僅是人民主權原則的要求,也是法律保留原則的體現。

作者簡介:宋華琳,南開大學法學院教授、副院長。
文章來源:中國社會科學報2019年5月8日。
發布時間:2019/5/12
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【關閉窗口】
 
河南22选5开奖号码