第五屆憲法釋義暨人大制度條款解釋學術研討會成功舉辦
 

2019年420,第五屆“《憲法》釋義暨人民代表大會制度條款解釋”學術研討會在“五四憲法”歷史資料陳列館棲霞嶺館區成功舉行。

 

 

第五屆聚焦“人民代表大會制度條款解釋”主題。會議由浙江大學光華法學院、國家2011計劃”司法文明協同創新中心、浙江立法研究院暨浙江大學立法研究院、中國法學會法治研究基地浙江大學公法研究中心、浙江省法制所主辦,“五四憲法”歷史資料陳列館支持,浙江大學公法與比較法研究所承辦。來自北京大學、中國人民大學、中國政法大學、復旦大學、山東大學、武漢大學、廈門大學、中國社會科學院大學、中南財經政法大學、東南大學、吉林大學等高校和科研機構的學者,以及來自全國人大常委會法工委、浙江省人大、杭州市人大的實務工作者,圍繞這一主題進行了一整天深入交流與討論。

 

會議開幕式由浙江大學光華法學院院長助理鄭磊副教授主持,全國人大常委會法工委副主任、憲法室主任武增、“五四憲法”歷史資料研究會副秘書長路江通、浙江大學光華法學院常務副院長周江洪教授先后在開幕式上致辭。

 

 

路江通副秘書長代表“五四憲法”歷史資料研究會和“五四憲法”歷史資料陳列館對參加本次研討會的領導、專家學者表示熱烈的歡迎,對“五四憲法”歷史資料陳列館的具體情況進行了介紹,預祝研討會圓滿順利,取得豐碩成果。

周江洪教授代表主辦單位對各位參會代表表示熱烈的歡迎,衷心的感謝。周江洪教授對浙江大學光華法學院的情況進行了簡要介紹。并介紹說,《憲法》釋義學術研討會已經成為浙大公法系列品牌活動之一,本次關于人民代表大會制度的討論,已經由憲法學界的討論發展成為憲法學界與人大實務界及政治學等相關學科跨學科的交流平臺。

作為會議倡導人和組織者,鄭磊在主持中簡單回顧了“《憲法》釋義”系列會議九年五屆會議的概況。會議以圍繞文本、釋義規范為主旨,自2011年開拔,隔年舉辦,九年舉辦至第五屆,相關論文已涉及50個左右現行憲法條款的解釋,涵蓋序言及四章的全部板塊,其中,聚焦解釋圍繞10條左右,例如,第33條第3款、第3條第4款、第62條、第67條。本屆會議,圍繞“人民代表大會制度條款解釋”主題的交流,顯現幾個方面的新特點:從與會學者以及會議論文中顯現出,《憲法》釋義的學術界與實務界的交流,法學界與政治學等相關學科交融;從選址“五四憲法”歷史資料陳列館棲霞嶺館區為舉辦地,顯現出法治中國新時代與依憲治國歷史起點的交集,五四憲法與現行憲法的交會

為切合新時代以來對人民代表大會制度制度的完善和發展,本次會議以“人民代表大會制度條款解釋”為主題,共分為四個單元:

“新時代人大制度基本原理篇(一)”,

“新時代人大制度基本原理篇(二)”,

“人大組織程序篇”,

“人大職權篇”。

第一單元“新時代人大制度基本原理篇(一)”

 

第一單元“新時代人大制度基本原理篇(一)”由復旦大學國際關系與公共事務學院教授浦興祖教授、浙江省人大法制委員會丁祖年主任主持。

 

中國政法大學法學院陳征教授“黨政機關合并與人民代表大會制度”的主題發言。陳征教授從德國的“合法化鏈”理論談起,并對“合法化鏈”理論適用于我國的可能性進行了分析。

 

 

與談發言階段,五位發言人圍繞陳征教授的論文進行了與談評議。

山東大學法學院李忠夏教授首位發言,認為文章對德國“合法化鏈”理論的援引,能否用來解釋中國的合法性路徑,存在一定的疑問。而且“合法化鏈”理論是對中國現實究竟是一種印證,還是規范指引,文章交代也不夠清楚。如果是一種規范指引,那么實踐當中應如何進行調整,還需要進一步澄清。

華中科技大學法學院秦小建教授認為,代議機關是否是唯一的合法性來源存在疑問。黨政機關合并合署如何影響人民代表大會制度,需要認真解釋。秦教授還認為,本質問題在于黨的機構政治判斷與行政機關的法律判斷存在緊張關系,而人大制度作為一個連接點,是否有助于消解這種緊張關系。

浙江工商大學法學院劉東亮教授從有關監察委員會性質的爭論出發對黨政合并合署進行分析。同時,從行政訴訟的角度出發,黨政機關合并合署公民是否可以提起行政訴訟,黨政聯合文件能否進行規范性文件附帶審查,如何充分保障公民的訴訟權利、實現權利救濟闡述了自己的觀點。

北京大學法學院閻天助理教授提出兩個問題,一是黨政機關合署合并后向人大負責的問題。二是權力正當性理論的發展情況。最后,閻老師對人大是否有能力以及是否適合進行嚴格審查提出疑問。

浙江財經大學法學院陳無風副教授認為,“合法化”鏈條的延伸是否會削弱這種理論文章并未提到,而且黨的領導的本身存在合法性鏈條,黨的領導能否融合進去存在疑問。此外,對于黨紀與國法之間的關系如何處理,黨政機關合并合署對于政府責任的影響陳無風老師也提出了自己的見解。

 

丁祖年主任認為,陳征教授的文章很有新意,合法化鏈理論對進一步解讀、認識和落實人民代表大會制度的基本特征、基本原則具有重要意義。文章最后的落腳點在于黨政機關合并合署具有時代性和歷史性,需要在法律上進一步解讀和研究。

浦興祖教授最后總結到,問題的解決一要處理好制度間關系,二要處理好傳統政治文化與現實政治發展的關系。

第二單元 “新時代人大制度基本原理篇(二)”

 

 

第二單元的主題是“新時代人大制度基本原理篇(二)”由中南財經政法大學法學院王廣輝教授、全國人大常委會法工委國家法室蔡人俊副主任主持。

中國人民大學法學院王旭教授“論作為國家機構原則的民主集中制”的發言。王旭教授認為,學界對民主集中制的研究目前存在抽象化程度不足,規范的具體化不足的問題。民主集中制既有民主正當性的功能,又有治理有效性的功能,民主提供正當性標準,集中提供有效性標準。中國選擇這種模式的原因需要回到馬克思主義的國家學說。馬克思主義是一種平等主義的自由觀,平等主義的自由觀強調權利的全權性,通過自己的全權參與直接行使權力,平等主義的自由觀必然選擇民主集中制。在規范的具體化方面,王旭教授將民主集中制分為組織規范、活動規范和相鄰規范三個方面。

王廣輝教授認為王旭教授的文章對民主集中制與三權分立背后所蘊含的不同的法理進行分析,對民主集中制要解決的問題進行拓展,將治理有效性納入。將民主集中制從教義學的角度分為三種規范。

 

在與談發言階段,五位發言人圍繞王旭教授的論文進行了與談評議。

中國人民大學法學院張翔教授認為,第一,文章似乎借鑒了德沃金的理論解釋需要用集中制約民主的原因,但疑問在于集中到哪里去,文章對政治哲學基礎可能需要繼續深入研究。第二,相鄰規范的提出是否有必要,新概念的設立的論證需要補充。第三,移植這些理論時,中國是否面臨相同的問題,需要對理論研究的背景進行分析。

華東師范大學法學院姜峰教授認為,王旭教授批評了學界對民主集中制的四種理解,但這四種理解是否是語義學的存在疑問。一是在抽象的理論層面,把民主和集中作為兩個對象和兩個過程理解,那么脫離了民主的集中是什么。二是在具體規范層面,基于平等自由觀來削弱代議制的觀點不是一種值得追求的理想。三是,對民主集中制的理解應當轉向對憲法規范、蘇俄和蘇聯代議制的歷史經驗和教訓以及中國人民代表大會制度的歷史經驗尤其是有待完善的地方進行研究。

《人大研究》編輯部曾慶輝認為,根據《憲法》第3條,人民代表大會制度按照民主集中制進行組織。第一,國家政權的建立必須以民主集中制為基礎;第二,國家權力機關和其他國家機關的關系,其他國家機關產生的民主基礎;第三,中央與地方的關系。民主集中制又有其特點和優勢。一是契合中國的政治文化傳統,二是保證人民更好地掌握國家權力,三是保證國家機關協調一致的開展工作。但現實中也存在一些問題亟待完善。一是如何強化代表對選民的責任關系,二是如何完善黨委對人大的領導關系,三是如何加強人大對政府的監督關系。

中央財經大學法學院于文豪副教授認為,憲法第3條談到的民主集中制有三個層面,其中第三個層面是中央與地方的關系。民主集中制在央地關系中如何適用是一個難題。憲法第3條第4款涉及的是中央與地方國家機構職權的劃分,既要堅持中央統一領導這一前提,又要充分發揮地方的主動性、積極性。但這一款沒有明確其規范對象是職權劃分的行為,還是職權劃分的標準。這兩者可能都包含在內。中央和上級有最終決定權,但不能取消掉地方和下級的權力空間。民主的意志是統一的,但執行時是分層的。對于人大之間的關系,全國人大具有最高權威沒有疑問,但全國人大不是基于唯一性而具有最高權威,而是基于最高性從而唯一。全國人大的最高性在于其有全國人民的完整授權。地方人大具有代理的權能和監督的職責,負有落實全國人民意志和收集地方人民意志的職責,但不是全國人大的附屬。此外,我國的國家機構組織原則除民主集中制外,還應當關注分工負責的原則,具體有六項要求:第一,權力的分工是負責的前提,以分工為基礎建立責任制;第二,憲法是國家機關成立的根本依據,這是分工的形式標準;第三,國家任務的特定化是國家機關特定化的客觀依據,這是分工的實質標準;第四,具體國家機關之間的職權應當緊密連接,標準在于具體事務屬性的關聯程度;第五,特定職權授予特定機關,同一職權不能授予多個機關;第六,基于國家任務之間客觀的、必要的、適當的聯系,相鄰國家機關之間應當建立適當的配合和制約關系。

清華大學法學院博士研究生王逸冉認為,學界從憲法第3條出發對民主集中制進行解釋,但第三條的抽象性可能決定了對它的解釋也是抽象的。因此是否可以換另一種研究進路,即從具體的國家機關的活動行為中選擇一種微觀的范圍,例如決策,從中央和地方兩個層面如何體現民主集中制進行觀摩考察,以此提煉多種要素,以此反向上升為解釋民主集中制的一種方案。選擇決策本身也是因為民主集中制最早就是用來作決策的,列寧在《應該讓工人來做決定》的文章當中就闡述了這一觀點,另外“少數服從多數”這些中國化的民主集中制的子概念也指向決策領域。不同國家機關性質不同,其在決策領域遵循民主集中制的形式也有所不同:人大的民主性最強,集中性最弱,因此采取的是一人一票的多數決機制;而行政機關的集中性最強,民主性最弱,因此往往采取行政首長負責制;如果司法機關有決策的話,則介于二者之間。1982年修憲的時候把“一律實行民主集中制”改為“實行民主集中制的原則”,修改之后的規范表述為多元化的國家機關遵循民主集中制的模式提供了開放性空間。所以我們能不能通過對實踐操作民主集中制的決策方案的提煉來豐富民主集中制的解釋方案,以此來實現概念的具體化以及發展憲法規范等問題是一個值得探討的問題。

王旭教授回應說,民主集中制原初意義上比較強調民主決策,集中執行。但這種關系在中國的發展中發現,如果決策交由一個不受制約的機關執行,會對民主秩序產生強大的破壞。因此還隱藏另外一個邏輯,即民主對集中的制約。既要強調執行對民主的擔保和實現功能,也要強調民主對執行的牽引和制約作用。至于我國憲法教義是要建立一種平等主義的自由,這種立論是否過于保守。一是這種自由觀是一種理論描述,有原旨主義的經典文本作為支撐,首先需要描述出來。二是從規范上分析這種自由觀是否是一種理想的民主途徑。這取決于第一民主對集中的制約功能能否得到保障,第二集中對民主的執行功能能否得到充分發揮。至于相鄰規范,相較于組織規范強調誰向誰負責,誰受誰監督,其更強調功能意義的水平化,功能上要分工制約。

 

 

自由發言階段,浙江大學光華法學院余軍教授認為,王旭教授的文章是近幾年關于民主集中制研究最具理論高度的文章之一,文章主要從馬克思主義的原教旨主義去描述民主集中制的含義。但按照這套理論會得出中國的民主集中制不是代議制民主,是一種特殊的代表制。每一個人不借助政治代表直接參與政治過程,人民與人民代表具有同質性,但這種理論似乎沒有成功經驗,代議制還是普遍做法。能否做一種客觀解釋,在描述的基礎上對原教旨主義進行一種反思。

浦興祖教授指出,第一,民主集中制的淵源是什么?列寧在革命時期最早強調的是集中制,后來講民主基礎上的集中制,即民主的集中制,本質上還是強調集中,這是革命的需要。第二,毛澤東在《新民主主義論》中是將新民主主義政體等同于民主集中制的。第三,民主意味著人民當家作主。而人民中往往會有不同主張,只有通過充分表達和磨合后加以集中,才能形成人民的統一主張,才能實現人民當家作主。如果民主只是表達各種主張,而沒有集中,那就無法實現人民的統一主張,也就談不上人民當家作主。因此,民主必然內含著集中,或曰集中已被包含在民主之中,不是民主之外有個集中。比如我們強調“黨內民主”,顯然不是不要黨內集中,而是集中已內在于黨內民主之中。第四,實踐中,我們講既要民主又要集中,但要把握好民主和集中兩者的平衡關系,并非易事。

張翔教授認為,民主原來用于修飾集中,但到中文后似乎成了并立的關系,這是重要淵源之一。原旨主義的解釋,82憲法關于民主集中制的理解是要追溯到毛澤東思想,還是有鄧小平關于黨和國家機構改革的理論,從淵源的直接性上講,鄧小平的理論似乎更為重要。此外從法學的角度講,能否從規范出發走出一條不同的道路。

柳建龍教授認為,文章涉及平等與自由的關系,王旭老師可能忽視了回溯到馬克思,馬克思更多地是對資本主義的批判和反思。馬克思的理論是自由主義發展到最后強調平等的結果,但平等本身對會對自由造成侵害,如果忽視這一點,那么平等恰恰傷害了自由。此外,民主究竟只是修飾詞還是定性,應該更多的是定性。

王廣輝教授總結到,如何將民主集中制講清楚是一個重要問題。第一,無論是馬克思還是列寧,提出主張時的背景與現在是否一樣,那個時代面臨的問題與現在面臨的問題是否可以對應。第二,民主集中制從黨的組織原則演變為國家機構的組織原則。兩者有哪些相似和不同之處,需要進一步研究。第三,民主問題相對好理解,而集中,如何集中,由誰集中需要深入分析,需要把握好集中的度,否則會變成集權專橫。

第三單元 “人大組織程序篇”

 

第三單元的主題是“人大組織程序篇”,由《環球法律評論》支振鋒副主編,浙江省人大常委會研究室盧群星副主任主持。北京航空航天大學王鍇教授做“論組織性法律保留”的發言,中國社會科學院大學柳建龍副教授做“人大主席團產生辦法的合憲性分析”的發言。

 

王鍇教授認為,“國家機關的組織由法律來規定”憲法中大致有四種情況。組織性法律保留國外也有兩種相反的觀點,一種認為組織不需要法律保留,它應當屬于行政機關的固有權力。另一種認為,由于國家組織的變動會影響公民的法律地位,所以組織原則上應當有法律基礎,進行全面的法律保留。這兩種觀點都過于極端,問題不在于組織問題是否應由代議機關決定,而在于代議機關決定的深度和密度在哪里。第一,應當明確法律保留的界限,法律保留具有極強的地域特色和法治文化背景。第二,多重法律保留的界限首先是憲法保留,其次是行政保留,再次,關于司法機關,司法保留和法定法官的問題。第四,關于議會的問題,主要涉及議會自治的問題。因此,對待要對我國的組織性法律保留進行體系構建,就必須根據不同的權力類型、機關級別、保留內容選擇不同的保留形態。

 

柳建龍教授認為,憲法61條、選舉法、代表法以及人大議事規則等對人大主席團的產生辦法進行了規定,按照字面應由選舉產生,但在實踐中的做法是“一攬子表決”的方式。這種產生方式一方面沒有實質性違反民主性原則,而效率原則也可以提供一定的支撐。第一,主席團產生方式沒有實質性違反民主原則,并從名單草案的確定、表決的方式、代表的構成三個方面進行分析。第二,效率原則提供的支撐,從會期長短、人大和主席團規模、主席團權力的性質以及代表的同質性幾個方面分析。柳建龍教授最后提供三個解決方案。

 

在與談發言階段,五位發言人圍繞兩位教授的論文進行了與談評議。

吉林大學法學院李海平教授認為,王鍇老師的文章探討組織性法律保留是一個比較新穎的思路,結論也比較清晰,讀完很受啟發。但也存在一些問題值得商榷。第一,在談組織法的時候,是否需要談黨的組織問題,尤其是黨和國家機構改革,黨政機關合署合并是法律保留還是憲法保留,是否需要納入考慮視野。第二,文章將法律保留分為憲法保留、行政保留,沒有談及狹義的法律保留,不知是如何進行考慮的。第三,文章是在教義學的層面上探討還是政治學、政策學的層面進行探討。教義學層面上研究,希望看到對組織、職權、產生分別的標準是什么,尤其是組織和職權的劃分。從政策學層面上研究,行政機關可以根據需要設置工作部門,“需要”有無標準進行規制。

東南大學法學院劉練軍教授認為,法院從組織體系和運作過程均需要人大立法予以確定,但法院組織法還是比較粗糙的,而組織立法應當宜細不宜粗。現實生活中的運作背離了法律保留原則可能就是因為法律規定比較粗糙,可執行性和可操作性較低。柳建龍教授的文章則是為現行人大主席團的產生方法進行辯護。人大作為民主的產物,人大內部的運作如何采取民主的方式,關鍵是要看法律如何進行規定。如果法律規定粗糙,那么這屬于議會內部民主運作過程,屬于議會的自由裁量,不能用合憲性、合法性進行分析。但我國的組織法已經把人大內部的民主過程進行法定化,那么就需要進行分析。

中南財經政法大學法學院楊小敏副教授認為,總體上,兩位教授的文章探討了一個共同的問題,從法律體系上看,實踐出現規范泛濫和規范赤字的現象;從國家權力體系上看,實踐出現了不同國家職能的行使存在合憲性爭議,如柳建龍教授提到的人大主席團產生辦法的合憲性問題等。兩位教授都堅守民主原則的立場,就完善人民代表大會制度提出了自己的觀點。改革開放以來,實踐先行的做法在我國時有發生,學界解決的辦法主要有三種,一是規范憲法的路徑,直接提出批評。二是政治憲法的路徑,支持實踐先行。三是一種中間路徑,通過憲法解釋的途徑,結合規范和現實,依據憲法變遷的理論,將這種現象合憲化。但存在這樣幾個疑問,一是諸如人大主席團由選舉產生這樣的民主規定是否必然具有正當性?二是不同層次的法律保留的依據是什么?如何確定組織、職能等的重要性排序?三是,結合現實進行憲法解釋的邊界在哪里?有沒有切實可行的規則來保障解釋的科學性,規制解釋過程中的自由裁量。

武漢大學法學院黃明濤副教授對王鍇教授文章的初步判斷比較贊同,同時提出幾點疑問,第一,法律保留的出發點在于防止立法權的流失,解決哪些內容不能進一步被授權出去,不會再進行一種反向約束,去妨礙禁止憲法對此進行規定。法律保留具有防止無限制、無節制的立法權的授出的方向性,王鍇老師對此論證還不足。第二,組織和職權是否是兩個可以完全可以切割的規范也存在疑問,標準有可能需要進一步完備。這種標準可以用來做一種反思和理解,但或許無法充分指導實踐。即使這是來自于立法法的術語,但這是否意味著有三種可以彼此切割、彼此辨別的類別。第三,當議事規則只是調整內部運作過程、具有內部效力時,而不涉及調整社會關系的外部約束力時,沒有必要上升到法律的高度。

中央民族大學法學院鄭毅副教授對柳建龍教授的文章進行總結,一是“始”,本文的原初邏輯或起點在于合憲性或是否違反民主原則。但文章似乎認為除了鄉鎮人大以外效率原則是超越民主原則的。另一個是規范的原初意圖,法律并未明確主席團的產生方式,而代表提出意見也區別于傳統的投票,而審議的對象也是整個的名單草案,因此規則的設計區別于逐一表決的方式。二是“式”,實踐中有三種表決方式,默示表決、投票器表決和投票表決。這三種表決方式均符合民主原則,主席團產生更多的是第一種。三是“史”,人大主席團制度學習自前蘇聯,1948年召開的臨時人大設立的主席團有三項功能。建國早期主席團主要有兩項功能。四是“事”,主席團的權力究竟是虛還是實,與合憲性判斷在某種程度上應當就事論事。不同人大主席團虛實特征和導向也是不同的,且虛實與否不應對合憲性的判斷產生影響。退一步講,虛的判斷不能為合憲性的判斷雪中送炭,實的判斷卻可能為違憲性的判斷錦上添花。五是“實”,主席團產生的實踐是否對實踐產生消極影響需要有案例的支撐。對于王鍇教授的文章,鄭毅老師認為,第一,行政保留可能是更具直接性的討論重點,中國是否有純粹意義上的行政保留。第二,憲法89條關于國務院具體權力的列舉中,領導和管理的區分需要結合具體條款進行分析。第三,將該理論運用到民族自治地方的職權問題的效果可能并不佳,憲法和法律對民族自治地方的自治空間是列舉性授權而概括性授權。

 

 

自由發言階段,李忠夏教授認為,王鍇教授的文章從憲法保留到行政保留,再到重要性保留。法律保留實際包含兩種法律保留,基于法律是通過法律授權,而重要性理論則認為一些權力議會不能授權的,也稱為議會保留。立法法第8條不是簡單的法律保留,更多的是議會保留,文章似乎沒有處理行政保留與一般的法律保留的關系。而組織法的建構中法律保留的層面上,一般的法律保留和議會保留是否也應當有相應的類型化的處理。

中國海洋大學法學院王玉全博士認為,在合憲性審查過程中,法律保留應當放在形式合憲性還是實質合憲性上。放在形式合憲性中,是把憲法保留和法律保留進行一定的區分和界定還是直接用法律保留。

廈門大學法學, 院陳鵬副教授認為,第一,議會自治在某些國家適當的翻譯方式是“議院自治”,其關聯著議院的議事規則是否應當接受司法審查。所以議院自治與法律保留的關系有多大值得研究。第二,議事規則主要關于人大議事的程序,但其實也涉及與其他國家機關的關系,因此其規定的內容是否正當也值得探討。第三,議事規則通過授權立法的方式取得法律地位,是否還有自治的可能性。原因在于如果是法律還要接受合憲性審查,進行一種外部的監督。

柳建龍老師回應稱,憲法要具有一定的謙抑性,在某種意義上對民主原則的判斷上不應輕易得出違憲的結論,這是一個前提條件。另外,主席團很大程度上是一個比較虛權的機關(構),對其民主性的要求并不高,而在鄉鎮人大上的觀點和鄭毅老師的觀點一致。

盧群星主任總結說,憲法學有規范法學和政治法學等進路,第三單元特別關注實踐問題,憲法英語是constitution”,第一個層面就是組織的含義,本單元也是組織程序篇,非常切合題意。第二,關注憲法具體的形而下的問題,具體法治的問題,圍繞這一問題,理論和實際工作相結合的比較明顯。第三,本單元的討論批判精神與建設精神相結合。同時對柳建龍教授的文章提供建議,一是可以研究七十年以來為什么人大會議如此召開,二是人大主席團組成相對固定,并對地方人大主席團的成員構成進行介紹,具有很大的穩定性。

第四單元 “人大職權篇”

 

第四單元的主題是“人大職權篇”,由《中國法律評論》執行副主編易明群,浙江大學光華法學院副院長、浙江省立法研究院執行院長鄭春燕主持。深圳大學法學院葉海波教授做“國家統一、共和再造與人大地位——全國人大‘決定’的憲制地位”的報告。廈門大學法學院王建學教授做“法規審查要求權的規范闡釋及其歷史契機”的報告。

 

因天氣原因航班取消未能與會,葉海波教授成為《憲法》釋義會議上第一位通過視頻發言的學者。葉海波教授認為,為了國家統一,1982年憲法修改具有憲法制定的功能,所以,1982年憲法中不存在任何制憲權條款。1982年憲法引入第31條,第31條是個但書條款。內地實行社會主義制度,港澳臺實行資本主義制度,二者統一于“中華人民共和國”。憲法統一的關鍵是“共和”,全國人大是共和機關,在全國通行,憲法是依據,不依據基本法而在港澳具有憲法地位。31條第1句是憲法根本性規范的構成部分,第2句是授權人大的規范,當然也構成對全國人大的限制。只要是為了實現共和制,全國人大可以多次根據第31條制定法律,第31條中的法律不僅僅指港澳基本法。即使全國人大是以決定的方式來形成特別行政區的制度,只要符合第31條,在特區就是可適用的法律。

 

王建學教授認為,第一,審查要求的性質和效力。要求機制的啟動效力非常強,全國人大常委會本身非常被動,我國為什么要使全國人大常委會處于被動地位,與主動審查是什么關系,這涉及第二,審查要求的基礎和功能。基礎來自于審查機制背后的權力關系,全國人大常委會具有主權代表機關、立法機關、審查機關三種身份。創設被動審查機制在于主動審查機制很難挑選審查對象, 的篩選,實現審查程序的減量增質。第三,審查要求主體為什么能否實現移送的功能,這來自于全國人大常委會想讓五大主體互相監督,從而獲得動力來源。盡管司法解釋、軍事法規、監察法規沒有在立法法中進行規定,也可以通過解釋納入其中。要求審查機制的關鍵詞在于“監督”,審查要求主體之間的相互監督和全國人大常委會對其他國家機關的監督。

在與談發言階段,五位發言人圍繞兩位教授的論文進行了與談評議。

 

 

華東師范大學法學院凌維慈副教授認為,王建學老師僅就立法法第99條第1款的條文文字表述、功能,與其他法律規范的體系性解釋中推論出條文的目的、制度的具體構成以及制度啟動后審查對象的擴展。最后還涉及“一團和氣”如何破除的問題,以及制度的歷史契機,法解釋角度的思考方式有說服力。問題在于,第一,法規審查要求中合法性審查和合憲性審查的目的似乎有所不同,因此制度構成, 是否, , , 有所不同。第二,法規審查要求是作為一種權力還是一種制度。此外,對于行政法規是否可以不予適用的問題應當進一步考慮。

廈門大學法學院陳鵬副教授認為,葉海波老師的文章邏輯在于憲法31條的特別行政區制度有法律規定,這個法律并不僅僅指基本法,如果全國人大的決定具有法律的性質,也是憲法31條所指的法律,也就可以在特別行政區適用。但對于為何要把“共和”這一概念引入存在困惑,這一引入可能把問題復雜化。此外,對于“共和”和“法律性”如何進行理解也值得進一步研究。王建學老師的文章將審查對象擴展至司法解釋等三個對象,并將其稱為目的性擴張的解釋。問題在于為什么可以這樣做。從立法法第99條的文義解釋看,其限定在三種對象。從立法者的原意解釋看,找不到相應的立法資料。從體系解釋看,2015年立法法修改增加關于司法解釋備案的規定,而這恰恰是對將司法解釋納入審查的范疇的否定。目的解釋上,主要是審查的必要性和審查的可能性。此外,從審查必要性考慮,擴展可能無法局限在這三種,比如還應當增加行政解釋。從審查可能性考慮,法律的改廢不需要通過審查程序進行,且可能會帶來全國人大常委會對全國人大制定的法律進行審查的問題。此外,對憲法法律委員會究竟是要增負還是減負也存在疑問。

澳門大學法學院汪超副教授認為,第一,對于“共和”的用詞有所疑問,葉海波老師的文章實際上是對“單一制”的再造。第二,無論是社會主義,還是港澳的資本主義制度,都是中國特色社會主義的共和制。第三,憲法第31條使基本法的地位究竟變高還是變低,關鍵在于解釋和政治需要。一國兩制和基本法的內涵是不斷在演進和變化的。第四,人大決定的性質和在港澳如何適用,最合法合理的方式在于將決定、解釋等納入基本法附件三。這個決定并不是憲法31條所講的法律,而是根據基本法而來。憲法31條所指的法律應當指基本法,因為其限定在全國人大。這樣就可以清楚地得知哪些適用于港澳地區。

吉林大學法學院邢斌文助理研究員認為,王建學老師試圖打破法規審查中的“一團和氣”。但有幾點疑問,第一,幾大主體是否具有審查要求的動力。審查要求動力缺乏,激勵機制有哪些。第二,審查的效果問題。“不唱對臺戲”是人大監督的基本原則,是否可以期望機關之間“打架”,人大是否有能力承擔起“唱黑臉”的角色。第三,審查的方式。內部交流是否是更適合中國的實用主義路線。因此是否有必要打破這種“一團和氣”值得商榷。

華東政法大學法律學院師資博士后林淡秋認為,王建學老師的文章問題意識很強,有濃厚的現實關懷。不過有四點疑問,第一,審查要求權應當是“權力”,審查建議權應當是“權利”,因此審查要求權具有更高的效力。王建學老師還提到審查機制的謙抑性和審查機關的被動地位,并舉到法國的例子,但法國被動審查的目的不是審查機關要謙抑,謙抑只是一種事實,更多的是政治考量,平衡議會和行政機關的關系,以及經驗積累方面的考量。審查機關是否謙抑被動主要看審查機關的性質,外國是外部審查的審查、監督,且主要是司法機關,因此帶有謙抑性。而我國是主權代表機關,自我審查、自我監督。這是根本原因。第二,比較法上審查的基礎原理是反多數難題。審查機關代表制憲者人民去監督立法者人民,這種抽象的、統一的、不可分割的、包括了過去和未來的人民與具體的當下的人民概念之間是一個二元劃分的結構。但我國全國人大是一個雙重屬性的機關,作為最高權力機關的全國人大監督作為最高立法機關的全國人大。這種合二為一的結構必然導致一種內部審查、自我監督。全國人大常委會為什么要在主動審查之外增加被動審查,進行自我限制原因是什么,王老師似乎認為在于維護憲法秩序。但這個原因還是很具象的,還可以進一步分析。根本原因在于主權不是絕對的,也會犯錯,需要監督。第三,在要求對象的擴大解釋中,聯想到民主集中制,也未完全列舉。因此是純粹的未完全列舉還是有其他考慮可以進一步分析。第四,要求主體的相互監督與分工。對于“監督”和“分工”這兩個概念,分工和分權是統一的,分工是經濟領域的術語,生產領域的分工。“分權”是法學領域的術語,主要是國家機關職權的配置。用經濟學的術語來描述政治生活和法律生活是不恰當的。對于“監督”,監督是單向的,制約是互相的關系。因此對=在概念用詞上與王建學老師進行商討,以及要求機關之間如何進行互相監督希望可以看到更多地見解。

王建學老師回應稱,凌維慈老師提到的問題,法規合法性審查和合憲性審查的區別不是特別大,憲法和法律通常是并列的,論文并未可以區分這一點。關于審查要求是一種權利還是制度,兩者兼而有之。關于陳鵬老師提的問題,從立法法本身進行擴大解釋比較牽強,但可以從憲法國家機關權力之間的關系得出這個結論。此外,關于憲法法律委員會的負擔問題,憲法法律委不是負擔過重的問題,而是沒有負擔的問題。關于邢斌文老師的問題,從邢老師的思路看,立法法第99條第1款沒有存在的必要,且實踐中是否沒有審查動力也值得懷疑。

 

自由發言環節,浦興祖教授認為,第一,中國的制度從宏觀上講是有邏輯的,是不錯的,但問題在于很多制度沒有有效的運用。原因一部分在于傳統文化的影響,也有現實觀念的影響。第二,制度也不是每一個環節都是完美無缺的,制度設計也存在一定的漏洞。

路江通副秘書長認為,第一,司法解釋已經在《監督法》納入審查要求和審查建議,許多地方人大也已經把地方“兩院”規范性文件納入審查范圍。第二,實踐中發現問題并不會撤銷,但問題會解決,要求制定機關撤銷,或者停止執行。第三,關于主動審查,從2015年開始,全國人大常委會向全國各級人大提出了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求,備案審查逐漸趨向嚴格。

于文豪老師對王建學老師的結論能否成立有所疑問,贊同邢斌文老師的結論,但論證有所不同。立法法第99條有沒有為五類國家機關設定一種權力?如果設定了的話,它更可能是一種利益,而不是權力。具體來說,國務院沒有必要提出審查要求。中央軍委與其他機關差別較大,比較封閉。省級人大常委會可能對行政法規是否合憲提出審查,此時其實是其對國務院的防御。最高人民法院作為法規范適用機關,可以建立對法規合憲性與否的移送機制,但重點更應在于對法律的移送機制。這不是法院審查法律合憲與否,而是對立法者所立之法是否合憲的提醒機制,因此可以把最高法院對法規的要求審查改為對法律的建議審查。

研討會閉幕式由中國政法大學法學院教授、中國憲法學會副會長焦洪昌教授主持,山東大學法學院李忠夏教授,浙江大學光華法學院余軍教授進行總結。

  (本文文字稿由趙計義、張萌萌、楊曉菲、何玫整理;圖片由秦文峰,蔣經中拍攝。)



文章來源:中國憲政網
發布時間:2019/4/26
 
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