“凱奇萊探礦權案”引發的法律思考
 

訪談嘉賓:

應松年 中國政法大學終身教授

余凌云 清華大學法學院教授

李顯東 中國地質大學教授

王敬波 中國政法大學教授

梁鳳云 最高人民法院行政庭審判長

2月22日,中央政法委牽頭,中央紀委國家監委、最高人民檢察院、公安部參加的聯合調查組,根據各部門依據各自法定職責開展的調查工作,公布了最高人民法院二審審理的陜西榆林凱奇萊能源投資有限公司訴西安地質礦產勘查開發院合作勘查合同糾紛案(以下簡稱“凱奇萊案”)卷宗丟失等問題的調查結果。

“凱奇萊案”一度引發社會廣泛關注。這起圍繞陜西榆林市一處煤礦的合作勘察合同糾紛案件,所爭議的探礦權歸屬關系到千億元國家礦產資源。該案件也引發了法學界關于探礦權相關法律問題的討論。什么是探礦權?探礦權的轉讓有哪些條件?探礦權的轉讓有哪些途徑和方式?關于探礦權轉讓的爭議應如何解決?針對這些問題,法制網記者專訪了幾位法學理論與實務界的權威專家學者。

法制網記者:請問什么是礦權?礦權具體包括哪些權利?

李顯東:礦權又稱礦業權,包括探礦權和采礦權。礦業權兼具行政特許和民事物權雙重法律屬性。我國《物權法》已將探礦權、采礦權歸入用益物權,確認了礦業權屬于私法上的物權。實際上,礦業權本為一種復雜的權利束,由于我國關于自然資源國家所有權法律性質和權利構造的研究不足,現行勘查開采許可制度是將規定范圍內特定礦產的歸屬物權,與主體對歸屬物權進行開發利用的行為權,兩者“糅合”包含在一個許可證之中,而事實上礦產資源勘查開采許可、礦業權的取得以及實際的勘查開采行為,三者分屬不同性質的行為,分別涉及不同的公法監管和私法自治領域。

法制網記者:請問什么是探礦權?探礦權有哪些內容?探礦權人有哪些條件?

王敬波:探礦權是我國礦業權的重要組成部分,在法理上隸屬于財產權而獨立存在。依據《礦產資源法實施細則》第6條的規定:“探礦權,是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權人。”

梁鳳云:探礦權和采礦權不同,探礦權在先,采礦權在后,探礦權人和采礦權人的范圍也不同。探礦權,是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權人。探礦權人獲得勘查成果之后,礦產資源勘查報告及其他有價值的勘查資料,按照國務院有關規定實行有償使用。而采礦權,是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內,開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人。探礦權人享有法定的權利,但并非一定能夠獲得采礦權,必須符合法定條件,履行法定的許可程序。根據相關規定,探礦權人只是有“優先取得勘查作業區內新發現礦種的探礦權““優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權”。

國家對勘查、探礦實行行政許可制度。探礦人勘查礦產資源,必須依法申請登記,領取勘查許可證,取得探礦權。從事礦產資源勘查和開采的,必須符合規定的資質條件。國土資源部《關于礦產資源勘查登記、開采登記有關規定的通知》規定,探礦人必須具有資格證書,提交的地質勘查單位資格證書應當是國務院地質礦產主管部門或各省(區、市)地質礦產主管部門頒發的地質勘查單位資格證書。勘查資格證書的業務范圍應與本次探礦權申請業務范圍相符。經過自然資源部門審批之后,獲得勘查許可。國土資源部《關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》規定,探礦申請人的資金能力必須與勘查礦種、范圍等相適應,必須提供銀行資金證明。探礦權人獲得探礦許可證之后,如果轉讓,必須獲得國土資源部門的許可。

法制網記者: 我國關于探礦權的轉讓經過哪些發展階段?

余凌云:隨著我國社會經濟體制改革的不斷推進,關于“探礦權轉讓”的討論經歷了若干個不同的發展階段。

第一個階段是建國初期,國家承認探礦權,但禁止探礦權轉讓。1950年中央人民政府政務院頒布了《礦業暫行條例》,該條例第1條規定:“全國礦藏,均為國有,如無須公營或劃作國家保留區時,準許并鼓勵私人經營。”同時,第23條與24條對探礦權轉讓作了嚴格限制:“探礦或采礦人,對于所領之礦區,以自行探采為限,不得轉租”“探礦或采礦人于出讓其財產時,不得以礦藏或執照,作價交易”。顯然,在建國初期的歷史階段,我國的法律體系承認探礦權的存在,但嚴格禁止探礦權自由轉讓的行為。

第二階段是計劃經濟時期,國家否認探礦權,并限制探礦權轉讓。當完成社會主義改造后,我國基本消滅了私人所有制,礦業領域的企業自然也被收歸國有。在計劃經濟時期,探礦、采礦均依賴于國家出資,地勘單位通過普查、詳查和勘探勘查地質情況,每個階段的地質成果報告均匯總后上交國家有關部門,由國家來計劃探礦采礦任務,并定期下達給地勘單位和相關企業。由此可知,在這一階段中,真正私權利意義上的探礦權不復存在。

第三階段是市場經濟時期,探礦權轉讓市場發展迅猛。1986年頒布實施的《礦產資源法》首次在正式法律文本中明確提出了“探礦權”的概念,其第3條規定:“勘查、開采礦產資源,必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權,并辦理登記。”第5條規定:“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。”1987年國務院發布了《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》,正式確立了礦產資源勘查登記管理制度,標志著我國探礦權管理制度開始步入正軌。隨后,國務院在1998年連續發布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》三個行政法規,確立了我國探礦權有償取得和依法轉讓制度。2000年發布實施的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》,更是將“出售”明確列為探礦權轉讓的方式之一,并同時對抵押、出租等市場行為進行了規范,對于建立適應社會主義市場經濟體制下的探礦權管理制度具有重要意義。2007年頒布的《物權法》則進一步明確了探礦權的用益物權性質,突出了探礦權的私權利屬性。

法制網記者:我國關于探礦權轉讓有哪些法律規定?需要哪些條件?

應松年:探礦權可以轉讓,但是需要經過自然資源主管部門批準,因此探礦權轉讓既涉及合同成立以及效力等民事問題,也涉及許可、登記等行政法問題。探礦權轉讓的行政許可在《探礦權采礦權轉讓管理辦法》中進行了詳細的規定。依據該《管理辦法》第5條規定:轉讓探礦權,應當具備下列條件:(一)自頒發勘查許可證之日起滿2年,或者在勘查作業區內發現可供進一步勘查或者開采的礦產資源;(二)完成規定的最低勘查投入;(三)探礦權屬無爭議;(四)按照國家有關規定已經繳納探礦權使用費、探礦權價款;(五)國務院地質礦產主管部門規定的其他條件。另外,《礦業權出讓轉讓管理規定》第37條規定:各種形式的礦業權轉讓,轉讓雙方必須向登記管理機關提出申請,經審查批準后辦理變更登記手續。

余凌云:綜合《礦產資源法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》《國土資源部關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》等法律法規,探礦權轉讓需要滿足以下幾個法定條件:

第一,時間要件。根據探礦權獲取方式的不同,權利人轉讓探礦權的時間限制也有所不同。具體而言,可以分為三類。第一類權利人“以申請在先、招標、拍賣、掛牌方式取得的探礦權”。此時,探礦權人至少須滿足以下三個條件之一,才可以申請轉讓探礦權:(1)持有探礦權滿2年;(2)持有探礦權滿1年且提交經評審備案的普查以上工作程度的地質報告;(3)經原登記管理機關組織審查并證實在勘查作業區內新發現可供進一步勘查或開采的礦產資源。第二類權利人“以協議方式取得探礦權”,則該權利人5年內不得轉讓探礦權。特殊情況確需轉讓的,按協議出讓審批程序另行報批。第三類權利人的探礦權是基于“國家出資勘查形成礦產地”而獲得的,則需要按照財政部、國土資源部相關規定處置。

第二,最低勘查投入要件。如果探礦權人在勘查許可證有效期限內、在其劃定的勘查作業區范圍內沒有發現可供進一步勘查或開采的礦產資源、擬通過轉讓探礦權降低損失,那么此時探礦權人除了需要滿足時間要件的要求,還必須達到最低勘查投入要求。具體而言,探礦權人應當自領取勘查許可證之日起,在各勘查年年度的最低勘查投入分別為:(1)第一個勘查年度,每平方公里2000元;(2)第二個勘查年度,每平方公里5000元;(3)從第三個勘查年度起,每個勘查年度每平方公里10000元。

第三,探礦權屬無爭議。2007年頒布的《物權法》確立了探礦權的用益物權性質,這也決定了探礦權具有嚴格的排他性,即“一物一權主義”。換言之,在同一勘查作業區內,只能存在一個探礦權主體、只能設立一項探礦權。因此探礦權人在轉讓探礦權之前的一個重要任務是明確該勘查作業區內不存在探礦權屬爭議,避免潛在的后續糾紛。

第四,按照國家有關規定已經繳納探礦權使用費、探礦權價款。

法制網記者:探礦權的轉讓有哪些途徑和方式?探礦權的轉讓需要經過哪些程序?

余凌云:我國現階段的法律法規尚未明確探礦權轉讓的具體方式。依據《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》,權利人可以通過出售、作價出資、合作、重組改制、出租、抵押等方式轉讓礦業權。

第一,出售。出售探礦權是較為傳統的轉讓方式,是指在滿足探礦權轉讓條件的情況下,交易雙方就探礦權進行直接買賣,對探礦權的權利義務一次性進行整體轉移。但這種“將探礦權整體出售”的情況在實踐中并不常見,探礦權人大多數都傾向于保留一部分探礦權,以期獲取未來收益。

第二,作價出資。作價出資是指探礦權人依法將探礦權作價后,作為資本投入企業,并按出資數額行使相應權利,履行相應義務的行為。但在實際工作中,權利人能否以作價出資的方式轉讓探礦權,仍存在些許爭議。

第三,合作、合資。合作勘查或合作開采經營是指探礦權人引進他人資金、技術、管理等,通過簽訂合作合同約定權利義務,共同勘查、開采礦產資源的行為,分為法人型合作與非法人型合作。若是法人型合作,則合同雙方需要事先就探礦權進行轉讓申請,獲得批準方可將探礦權以資本的形式入股。若是非法人型合作,則只需雙方確定合作意向、簽訂合作合同,并將相應的合同向登記管理機關備案。

第四,抵押。理論上說,探礦權作為用益物權的一種,權利人可以對其進行抵押。但究其本質,探礦權不便估算。屬于不確定收益。在實踐中,權利人一般均以采礦權作為抵押。

李顯東:礦業權市場流轉存在礦業權出租、承包、合作以及礦山企業股權轉讓、合伙礦山企業財產份額轉讓等多種市場交易方式。司法實踐中,當事人往往以簽訂其他有名合同的方式行礦業權轉讓之實,以規避行政監管。

梁鳳云:探礦權、采礦權均須經過行政許可程序獲得。《行政許可法》第12條規定,有限自然資源開發利用、公共資源配置等需要賦予特定權利的事項,可以設定行政許可。《礦產資源法》第3條第3款規定,勘查、開采礦產資源,必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權,并辦理登記;但是,已經依法申請取得采礦權的礦山企業在劃定的礦區范圍內為本企業的生產而進行的勘查除外。在對探礦權、采礦權進行許可的過程中,只有自然資源管理部門和行政相對人形成行政法上的權利義務關系。法律禁止民事主體非法約定或者非法出讓、轉讓礦產資源等自然資源,對于自然資源權益出讓、轉讓,均須通過申請——許可方式,防止出現“公法遁入私法”,逃避公法制約監督的現象。

余凌云:我國對探礦權轉讓實行實質審批管理制度,探礦權人的申請是探礦權轉讓的前置條件和必要程序。探礦權人在轉讓探礦權時必須向審批管理機關提出書面申請,獲得批準后方可進行后續轉讓程序。

依據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的規定,探礦權人在申請轉讓探礦權時,應當向審批管理機關提交轉讓申請書、轉讓人與受讓人簽訂的轉讓合同、受讓人資質條件的證明文件、轉讓人具備轉讓條件的證明、礦產資源勘查或者開采情況的報告、審批管理機關要求提交的其他有關資料。國有礦山企業轉讓采礦權時,申請人還應當提交有關主管部門同意轉讓采礦權的批準文件。

審批主體為兩級負責制,即國務院地質礦產管理部門和省、自治區、直轄市人民政府地質礦產管理部門均為探礦權轉讓的審批管理機關。二者的區別在于,前者負責由其審批發證的探礦權、采礦權轉讓的審批;后者則負責審批其他探礦權轉讓事項。

在受理轉讓申請后,審批管理機關將主要針對勘查投入、勘查期限、履行法定義務情況、探礦權權屬等內容進行審批和評估。審批管理機關應當自收到轉讓申請之日起40日內,作出準予轉讓或者不準轉讓的決定,并通知轉讓人和受讓人。準予轉讓的,轉讓人和受讓人應當自收到批準轉讓通知之日起60日內,到原發證機關辦理變更登記手續;受讓人按照國家規定繳納有關費用后,領取勘查許可證或者采礦許可證,成為探礦權人或者采礦權人。批準轉讓的,轉讓合同自批準之日起生效。不準轉讓的,審批管理機關應當說明理由。

在未經批準之前,當事人簽署的探礦權轉讓合同不生效。如果轉讓的標的是由國家出資勘查形成的探礦權,須履行按照國家出資形成的探礦權的評估確認程序。

法制網記者:關于探礦權轉讓的爭議如何解決?

應松年:探礦權爭議既可能是民事爭議也可能是行政爭議。在探礦權轉讓民事訴訟中,法院根據當事人的訴訟請求對于合同效力、合同履行等問題進行裁判。在民事訴訟中,法院無法要求自然資源部門必須批準探礦權轉讓許可,因為那不是法院民事訴訟可以裁判的部分。當事人需要向自然資源部門提出探礦權轉讓申請,辦理報批手續,才能獲得行政許可。如果當事人是對自然資源部門不受理申請或者不予批準等行為不服,則是行政訴訟。

李顯東:礦業權轉讓申請未經審批時合同效力之爭尤為常見,成為礦業權流轉糾紛中亟待解決的核心問題。對于不符合行政法規規定的礦業權流轉合同的效力認定,在2017年頒布的《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中已有了較為明確的規范。

基于對《解釋》的理解,還需要回歸到法律行為的基本理論上去,區分成立要件和生效要件,重塑法律行為的效力內容。可以區分不同層面的問題來予以把握:第一,礦業權為用益物權,其轉讓適用區分原則,故礦業權轉讓未經國土資源主管部門批準并辦理礦業權變更登記手續的,不發生物權變動的效力。第二,礦業權轉讓未經審批,合同并非沒有任何法律效力,也不是未生效,更非無效。第三,礦業權轉讓合同依法成立后,在不具有法定無效情形下,合同約定的報批義務即具有強制履行力,受讓人可向人民法院請求轉讓人履行報批義務,轉讓人也可請求受讓人履行協助報批義務,但法律上或者事實上不具備履行條件的除外。第四,報批義務人無正當理由拒不履行報批義務,應向守約方承擔違約責任,而不是締約過失責任,以給予守約方妥適救濟、懲戒惡意違約人,維護社會誠信和交易安全。

法制網記者:《礦產資源法》正在修改,對于礦權爭議解決有什么意義?

王敬波:現行《礦產資源法》頒布于1986年,1996年進行了比較重要的修改。從2003年《礦產資源法》啟動修改,但是進展緩慢。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確指出要修訂《礦產資源法》,并要求健全自然資源資產產權制度和用途管制制度,明確自然資源資產所有者、監管者及其責任,完善礦產資源規劃制度,強化礦產開發準入管理。完善礦產資源管理制度、加快修改《礦產資源法》已經成為時代的必然選擇。

文章來源:法制網2019年2月22日。
發布時間:2019/2/23
 
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