關于草擬中華人民共和國中央人民政府組織法的經過及其基本內容的報告
——一九四九年九月二十二日在中國人民政治協商會議第一屆全體會議上
作者:董必武  

《中華人民共和國中央人民政府組織法》的草案是人民政協籌備會第四小組負責草擬的。本組組長、副組長和組員一共二十五人,參加籌備會的二十三個單位,除了文化界民主人士以外,均有代表參加,民盟、民進和民主教授三單位且均有兩位代表參加、六月十八日舉行第一次小組全體會,會上廣泛地交換了意見,因沒有準備,沒有參考資料,有點漫談的性質,于是推舉張志讓等七人先準備一個討論提綱,以便小組全體會上討論時,可獲得若干基本的共同意見。七月八日本小組第二次全體會議,就根據提綱起草委員會所提“政府組織法中的基本問題”進行討論。對于國家名稱,國家屬性,政府組織的基本原則民主集中制,目前國家最高政權機關產生的方法,人民政府委員會的組織,最高行政機構的名稱,政務院與各部會間應否設立聯絡指導機關,政務院下面部會數目的多寡,人民革命軍事委員會、人民監察委員會、人民法院和人民檢察署的組織和隸屬關系等問題,逐一討論,基本意見趨于一致,有些意見仍留待起草委員會去斟酌,并推定了董必武、張奚若、閻寶航、王昆侖、張志讓等五人負責起草政府組織法的初步草案。起草委員會先后開會三次(七月九日、二十九日及八月十七日),并征詢了錢端升、王之相、鄧初民等專家的意見,寫成了政府組織法的草案初稿,乃于八月十七日召開本小組第三次全體會議。修正通過了組織法的初步草案,提交新政協籌備會的常務委員會。八月二十六日第四次常務委員會指定了黃炎培、馬敘倫、張奚若、李立三和本人對初步草案再研究修改一次(八月三十日五人小組開會)。九月十三日第五次常務委員會對《中華人民共和國中央人民政府組織法》草案作文字修改后,在九月十七日新政協籌備會第二次全體會議中作了原則的通過,準備提交中國人民政治協商會議大會上去討論。

關于這個組織法草案的總綱,我有以下的說明:第一,先說國家名稱的問題:本來過去寫文章或演講,許多人都用中華人民民主共和國;黃炎培、張志讓兩先生曾經寫過一個節略,主張用中華人民民主國。在第四小組第二次全體會議討論中,張奚若先生以為用中華人民民主國,不如用中華人民共和國。我們現在采用了最后這個名稱,因為共和國說明了我們的國體,“人民”二字在今天新民主主義的中國是指工、農、小資產階級和民族資產階級四個階級的人,它有確定的解釋,這已經把人民民主專政的意思表達出來,不必再把“民主”二字重復一次了。

第二,要說到國家的屬性問題:第四小組的全體組員都覺得這一點應該明確地寫在政府組織法之內,國家是統治階級鎮壓被統治階級的工具,所以必須把今天人民民主專政中階級間的關系講清楚。“工人階級領導”,“以工農聯盟為基幢和“四個階級聯盟”是中國新民主主義的特質,這是大家所同意的。經過毛主席《新民主主義論》及《論聯合政府》這兩本書的解釋,經過他前年十二月二十五日在中共中央會議上的報告,今年六月十五日在新政協籌備會開幕典禮上的報告和《論人民民主專政》文章中的多次解釋,并經過中國人民革命運動的實踐,各民主黨派在綱領和宣言中的表示,都確定了我們國家的這個特質。

第三,要說明政府組織的原則:這個原則是民主集中制,它具體的表現是人民代表大會制的政府。民主集中原則的提出,正是針對著舊民主主義三權分立的原則。歐美資產階級故意把他們專政的政府分為立法、行政與司法三個機體,使之互相矛盾,互相制約,以便于他們操縱政權。舊民主主義的議會制度是資產階級中當權的一部分人容許另一部分少數人,所謂反對派,在議會講臺上去說空話,而當權者則緊握著行政權柄,干有利于本身統治的工作。這是剝削階級在廣大人民面前玩弄手腕、分取贓私,干出來的一種騙人的民主制度。司法是最精巧的的統治工具,同樣是為當權的階級服務的。我們不要資產階級騙人的那一套,我們的制度是議行合一的,是一切權力集中于人民代表大會的政府。

第四,在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協商會議的全體會議,即本會議,執行全國人民代表大會的職權,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權。中央人民政府委員會選出后,人民政治協商會議選出的全國委員會即成為國家政權以外各黨派、各人民團體的協議機關。

第五,本法草案所規定的中央人民政府委員會的職權,各國憲法多規定為國家元首的職權。我們覺得本法草案的規定,更能充分表現民主的精神。

第六,中央人民政府委員會轄政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署。關于政務院的名稱,原來有人主張用國務院,但國務院包括軍事,不太合適;有人主張用行政委員會,但中央人民政府委員會是委員會,最高行政機關下還有指導性的委員會一級,其下還有各種委員會,這樣名稱容易混淆。至于部長會議或部會長會議也不合乎我們的實際,在我們的最高行政機關中,部長不一定是政務委員。所以最后我們仍采用了政務院的名稱。

對本法草案的第一章,我要說明的,就是以上六點。

關于第二章中央人民政府委員會,我想作下列三點的說明:第一,中央人民政府委員會設主席、副主席而不設主席團,也不設常務委員會。蘇聯實行聯盟制,有十六個共和國,每一共和國在中央有一位副主席,所以自然組成了主席團。我們沒有這個事實,也就不必仿行此制。至于日常事務,有中央人民政府委員會互選之秘書長領導辦公廳人員經常處理。

第二,第七條九款甲項,政務院總理的名稱在第四小組的會議中曾有所討論,大多數組員認為如稱院長易與法院院長、科學院院長混淆,大家尤其不贊成我們新的行政首長與國民黨反動派的行政院長用同一個名稱,所以草案中采用了政務院總理的名稱。

第三,第七條九款乙項有“批準任免”的字樣。因為有的行政區和省市的人民政府,其主席、副主席如果是選舉出來的,則中央人民政府只批準其任命。后面第十五條五款也仿此。

關于第三章政務院,這里預備作以下四點的說明:第一,政務委員得兼任各部部長及各委員會主任,這就是說,部長和主任委員不一定是政務委員。我們政務院下有三十個部、會、院、署、行,如果他們的首長都是政務委員,再加不管部的政務委員,則政務委員人數太多,政務會議也就不易開好。

第二,關于聯系與指導性的委員會,如政法、財經、文教等委員會是否列一級的問題,在第四小組的討論中,曾經有三種意見:(1)算作一級,象現在組織法上所寫的那樣;(2)不算一級,不發號施令;(3)不規定是否算一級,由事實發展去決定。現在政務院下有三十個部門,如每周一次政務會議,一個部門的工作,每月無法輪到討論一次。為了彌補這個缺陷,故肯定把它列為一級,以便聯系和指導與其工作有關的各部門工作。這樣,各部門的工作是受雙重領導,一 方面受政務院的領導,另一方面又受其所隸屬的指導委員會的領導。

第三,人民監察委員會是監察行政人員是否履行其職責的,與檢察署不同。有人主張它應隸屬中央人民政府委員會,地位高些,職權也較大;也有人主張它隸屬政務院,比直接隸屬于中央人民政府委員會更好些,因為與行政機關接近,熟習實際情況,更便于執行職務,而且人民監察委員會所起作用之大小,實際上要看主持者是否負責及此機構是否被重視而定。我們同意后一主張,所以起草時就把監察委員會列在政務院下。

第四,政務院下設的專管行政部門共有三十個,這因為我們的人民共和國應轉向建設,不能不多設幾個部門去管財政經濟的工作。我們還有許多工作部門沒有列為政務院專管行政部門,如合作,如鹽務等都屬于這一類。我們在草案第二十二條規定有中央人民政府委員會對于政務院的各委、部、會、院、署、行、廳于必要時得決議增加減少或合并之的規定,有了這樣有彈性的條文,政府便好辦事了。

最后我想對組織系統表簡單說幾句:

中國人民政治協商會議的全體會議雖然選舉中央人民政府委員會,但在人民政府委員會選出之后,即為行使全國最高政權的機關,所以組織系統表中用虛線表示其關系。中國人民政治協商會議全體會議閉會后的全國委員會對政府僅提出建議案,故亦以虛線表示之。

政務院下,政治法律、財政經濟、文化教育和人民監察四個委員會,地位較高,故在圖中的部位亦較高。政治法律委員會所指導的部門以黃色實線表示之;財政經濟委員會所指導的部、行、署以紅色實線表示之;文化教育委員會所指導的部、院、署則以綠色實線表示之。政務院對三個指導性的委員會,人民監察委員會及各部、會、院、署、行均有直接指揮之權,以黑色實線表示之。外交部對情報總署,財政部對人民銀行,貿易部對海關總署有監督指導之權,亦以黑色實線表示之。

中央人民政府組織法草案已印發了,請各代表先生審查后付之公決!

文章來源:《五星紅旗從這里升起》,文史資料出版社1984年版,第519-524頁。
發布時間:2019/2/15
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【關閉窗口】
 
河南22选5开奖号码