備案審查 劍指道交管理法規規章
 

   □ 法制日報 2019年1月29日 記者  朱寧寧

    凡事,涉及衣食住行,皆是大事。而說到出行,有關道路交通的管理舉措,尤其是對機動車管理的規定,由于涉及人數眾多,一直牽動著公眾敏感的神經。限行、限號、“捆綁式”機動車年檢……一段時期以來,對這些道路交通管理地方性法規、部門規章等規定的內容合法性提出的質疑不絕于耳。而不久前提交全國人大常委會會議審議的全國人大常委會法工委備案審查報告顯示,近年來全國人大常委會法工委收到的審查建議中,有不少都是圍繞道路交通管理地方性法規和規章提出的。

    保護公民法人的合法權利,是實行備案審查制度的初衷。通過備案審查工作積極推動解決社會關注的現實問題,更是開展備案審查工作的職責所在。

    記者近日從全國人大常委會法工委獲悉,針對一段時間以來公民建議審查地方道路交通管理法規來信較多的情況,全國人大常委會法工委集中開展了對道路交通管理地方性法規、部門規章的專項審查研究。

    研究結果表明,目前全國各地共制定道路交通安全方面的法規57部,其中省級法規33部,設區的市法規19部,經濟特區法規5部;有53部屬于道路交通安全的綜合性法規,有4部屬于針對某一單項問題的法規。

    “在調查研究的基礎上,我們與一些地方人大常委會及公安部、生態環境部作了溝通。”全國人大常委會法工委法規備案審查室有關負責人近日向《法制日報》記者介紹說,下一步,將針對審查研究中存在的問題,與制定機關深入溝通并督促解決。

    部分道交管理地方性法規減損公民權利

    “此次專項審查中,我們重點研究了其中有關道路交通管理措施和行政處罰、行政強制的規定是否符合上位法,是否不當限制公民權利或者增加公民義務。”上述負責人指出,研究發現,目前道路交通管理地方性法規、部門規章確實還存在一些問題,部分道交管理地方性法規突破上位法,直接減損或者限制了公民的合法權利。

    由于公民對機動車使用享有的相關權利涉及到公民財產權問題,國家層面的立法一直比較慎重,而道路交通安全法也并未對機動車總量、種類、使用頻率作出規定。但此次調查發現,北京、西安、貴陽、蘇州、泰州、聊城等多地規定,市人民政府根據城市發展規模、道路交通發展狀況和大氣環境質量,可以決定實施實行機動車保有量、種類調控和限制機動車使用頻率等措施。浙江、江西等地規定,摩托車不得進入高速公路行駛。

    除了財產權,通信自由也是憲法賦予公民的權利。按照法律規定,除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外,任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。而處理交通事故,一般并不涉及國家安全、追查刑事犯罪的問題。但內蒙古、甘肅等地規定,公安機關交通管理部門因調查交通事故的需要,可以查閱、復制交通事故當事人的通訊記錄等信息,必要時可以依法提取和封存相關信息、資料。

    增設義務成為道交管理法規主要問題

    對道交管理法規的專項審查研究結果表明,違反道路交通安全法的上位法規定隨意增設各種義務,是當前道交管理法規存在的最主要問題。其中,最為典型也最廣受詬病的就是“捆綁式”機動車年檢規定。

    道路交通安全法規定,對提供機動車行駛證和機動車第三者責任強制保險單的,機動車安全技術檢驗機構應當予以檢驗,任何單位不得附加其他條件。但北京、重慶、貴州、聊城、洛陽等多地規定,機動車進行安全技術檢驗前,有道路交通違法行為記錄的,應當先行接受處理。實際上,對機動車定期進行安全技術檢驗(即機動車年檢)的主要目的,是為了保證上路行駛的機動車能夠保持良好的安全技術狀況。是否接受道路交通違法行為處理,不屬于機動車安全技術檢驗的范疇。

    而除了“捆綁式”機動車年檢之外,此次專項審查還發現,目前一些地方性法規中存在其他一些與道路交通安全法不符、擅自增設公民義務的情況。

    比如,道路交通安全法規定了可以扣留機動車的法定情形,但有的地方在法定情形之外增加新的情形。如蘇州等地規定,交通技術監控設備記錄的同一輛機動車違法行為次數達到十五次以上,經公告未接受處理的,可以扣留該機動車。

    又如,道路交通安全法中并沒有關于扣留機動車行駛證的規定,只是規定飲酒后駕駛機動車的,處暫扣六個月機動車駕駛證;機動車駕駛人累計積分達到規定分值的,扣留機動車駕駛證。但北京、黑龍江、河南、寧夏等地規定,公安機關交通管理部門根據調查交通事故檢驗、鑒定的需要,可以扣留機動車駕駛證機動車行駛證;南寧等地規定,在本市逾期未接受處理的道路交通違法行為記錄累積達到五起以上,經告知逾期仍未處理的,可以扣留機動車行駛證。

    再如,道路交通安全法規定,公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為,除依法給予行政處罰外,實行累積記分制度。但廈門規定,對交通技術監控設備記錄的道路交通安全違法行為,也實行機動車累積記分制度,記分標準參照機動車駕駛人道路交通安全違法行為記分分值執行。

    現存問題法律屬性差別較大

    “道路交通管理,特別是有關對機動車的管理涉及人數較多,而相關地方性法規存在的問題確實也比較多。”北京大學法學院教授、憲法與行政法研究中心主任王錫鋅認為,從目前的情況看,這些問題在法律屬性方面還有比較大的差別,總體上可以分為三大類:

    第一類是涉及限制、減損公民權利或者增加公民義務的問題。王錫鋅指出,如果道交管理地方性法規的內容涉及到減損公民的權利,而且還是一些比較重要、基本的公民權利,比如,涉及到財產權,那就要嚴格遵循立法法所確立的法律保留原則,即只有法律才能作出這樣的限制。對于其他的一些公民權利,按照立法法,如果沒有上位法的規定,地方性法規也不得作出減損的規定。“這是國家法制統一的要求,各地方都不能隨意突破,否則憲法所確立的這一重要原則就無法落到實處。”王錫鋅強調說。

    第二類是涉及行政管理方式方法的問題,比如“捆綁式”機動車年檢、規定處理交通事故可以查閱當事人通訊記錄等。

    第三類是在法定形式之外增加制裁性強制措施的問題,比如增設扣留機動車,扣留行駛證、駕駛證的情形。“這就相當于給公民設定了新的義務,扣留機動車涉及到公民財產權,扣留行駛證和駕駛證則是對當事人權能的限制,相當于對公民采取了行政強制措施。而如果采取行政強制措施,那就必須要有明確的法律規定。”王錫鋅指出,對于此類制裁性強制措施,不管是創設過程,還是具體形式,都必須法定,而且要符合比例原則。

    “合理性原則是行政的基本原則之一,因此,在立法過程中,立法目的是不是正當、手段是不是與目的相匹配、是不是有上位法的法律依據、是不是符合比例原則、權利義務的設置是不是平衡,這些都需要進行考慮,對公民權利的減損必須符合必要且最小原則。”王錫鋅強調。

    激活備案審查發揮好制度功能

    保護公民權利是備案審查制度的三大功能之一。此次全國人大常委會法工委對道路交通管理地方性法規進行專項審查,無疑是發揮備案審查制度作用,有效保障公民合法權利,維護人民群眾根本利益的又一具體體現。

    在此次專項審查研究的基礎上,下一步如何處理這些與上位法明顯不符的問題法規,無疑更加值得關注。

    據有關負責人介紹,對于問題法規,全國人大常委會法工委在此之前主要采取與制定機關溝通、提出建議、進行協商,請制定機關自行修改、廢止的方式解決。“這種方式有利于人大與制定機關減少分歧、擴大共識,協同一致開展工作,也有利于保護制定機關的積極性”。

    而近年來,法工委積極探索通過督辦、函詢、提醒、發書面研究意見等方式強化制度的剛性,使許多過去制定機關長期拖延不辦的問題得到了解決。“我們還曾采取‘回頭看’的方式,這樣無須動用撤銷權,就達到了大面積糾正問題法規的結果,實現了法律效果、社會效果的統一。”上述負責人說。

    “目前也只有通過備案審查制度,才能從根源上解決違反上位法的這些問題法規。備案審查制度的真正激活,對于我國的形式法治和實質法治都很關鍵。”在肯定這種處理方式的基礎上,王錫鋅建議,今后還應更多地通過法治化的路徑解決問題法規。“這種路徑是一種對外的、高度程序化的路徑,好處就是可以使備案審查工作更加制度化程序化,還可以產生很大的示范效應,對于地方來說,起到一種很好的導向性功能。”

文章來源:《法制日報》2019年1月29日,第5版。
發布時間:2019/2/9
 
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