備案審查:規范化 理論化
 

全國人大常委會法工委相關部門研究起草備案審查工作規定

聚焦規范性文件備案審查關鍵問題

為實現備案審查工作進一步規范化制度化,全國人大常委會有關方面正在研究起草備案審查工作規定,此舉對各級人大開展備案審查工作將起到極大的推進作用。

□ 法制日報記者  朱寧寧

對行政法規、地方性法規和司法解釋開展備案審查,是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權,是全國人大常委會履行憲法監督職責、保障憲法法律實施、維護國家法制統一的一項重要工作。

記者近日從相關部門獨家獲悉,我國備案審查工作又有新動作。為實現備案審查工作進一步規范化制度化,全國人大常委會有關方面正在研究起草備案審查工作規定,此舉對各級人大開展備案審查工作將起到極大的推進作用。

黨的十八屆三中全會提出,健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會提出,加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件,禁止地方制發帶有立法性質的文件。黨的十九大報告明確指出:“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威。”

近年來,全國人大常委會主動適應備案審查工作新常態,不斷加大審查力度、完善審查機制、提高審查質量、拓展審查渠道,在加強備案審查制度和能力建設方面,通過備案審查工作維護法制統一方面,做了大量卓有成效的工作,監督力度不斷加大,成果顯著,在全國產生了重大影響,為地方開展備案審查工作樹立了榜樣。

從“備而不審、審而不糾、糾而不改”到現在的“有件必備、有備必審、有錯必糾”,我國備案審查制度經歷了長期的過程。2017年12月,十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取了全國人大常委會法工委關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告,這也是全國人大常委會第一次向社會公布備案審查制度的運行情況。此舉既是落實黨的十九大報告明確提出的要加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威的重要舉措,也是備案審查制度的一項歷史性突破。

記者在采訪中了解到,目前該規定草案已形成討論稿,草案貫徹了中央有關備案審查工作的要求,對全國人大常委會和地方各級人大常委會備案審查工作中的許多重大疑難問題作出了界定。全國人大常委會法工委法規備案審查室于近期專門召開座談會,邀請地方人大相關負責人以及多位高校專家學者參加。與會人員重點圍繞規范性文件的界定、人大備案范圍、規范性文件被撤銷或者糾正后的溯及力等草案中涉及的重要問題進行深入討論。

焦點一:規范性文件的范圍該如何界定?

草案對規范性文件的范圍進行了定義。草案規定,地方各級人大常委會對于規章和本級人民政府、下一級人大及其常委會依程序制定并公開發布以及經本級人民政府批準以政府辦公廳(室)名義發布的,約束不特定公民、組織的行為或者影響不特定公民、組織的權利義務,在一定時間內反復適用的其他規范性文件,以及本行政區域內同級人民法院、人民檢察院制定發布的屬于審判、檢察工作范圍的規范性文件,參照本規定進行備案審查。

對此,有與會人員認為,借鑒黨內規范性文件備案審查有關規定的做法,應當對不屬于規范性文件的四類情況作排除性的規定,即,第一類是關于人事任免、表彰、機構設置等的文件,第二類是請示報告、會議報告、領導講話,第三類是機關內部的工作制度,工作方案等,第四類是其他不能反復適用的文件。還有意見提出,實踐中有些文件雖然不是對社會公開發布,有的還定了密,但也存在規范性的內容。有的文件雖然針對特定人群,但也存在限制權利增加義務的情況,比如涉及公務員的獎懲、處分、錄取、休假,針對失信人員限制消費等方面的規定。鑒于此,建議不將“公開發布”和“不特定”作為認定規范性文件的要素,或者研究對此類文件如何監督。

對于哪些規范性文件屬于人大的備案審查范圍,與會人員也提出了多方建議。有觀點建議將黨政聯合發文納入人大備案審查范圍,規定黨政聯合發文同時向黨委和人大分別備案,人大審查發現可能存在問題的,可以向黨委提出研究意見和處理建議,根據黨委意見處理;有觀點建議將國務院部門根據法律授權制定的規章或者規范性文件納入全國人大常委會備案審查范圍,將地方政府部門根據地方性法規授權制定的規范性文件納入地方人大常委會備案審查范圍;有觀點建議,將國務院部門制定的具體應用法律問題的解釋,以及經國務院同意、以國務院辦公廳名義發布的規范性文件,均納入全國人大常委會備案審查范圍;還有觀點建議,與憲法修改相適應,應考慮下一步修改有關法律,將國家監察委員會制定的規范性文件納入全國人大常委會備案審查范圍,將地方監察委員會制定的規范性文件納入同級地方人大常委會備案審查范圍。

此外,有與會人員認為,對是否將具有規范性內容的會議紀要納入備案審查范圍應作進一步研究。

焦點二:審查標準應有哪些?

對規范性文件進行備案審查須按照明確的審查標準進行,因此,草案從合法性、適當性等多個方面對審查標準加以明確。

首先,對于合法性,草案規定了應當認定為與法律相抵觸的八種情形,其中,有四項規定:(二)超越法規、司法解釋的制定權限,限制或者減損公民、法人和其他組織合法權利或者增加其義務,增加或者擴大國家機關的權力或者縮減其責任;(三)沒有法律依據,超越法定權限增設新的行政許可、行政處罰、行政強制,或者雖然依據法律設定的行政許可、行政處罰、行政強制作出具體規定,但是行政許可超出法律規定的條件、程序、期限,或者行政處罰超出法律規定的行為、種類、幅度,或者行政強制措施超出法律規定的對象、條件、種類;(五)法律沒有明確規定,其內容與法律的立法目的或者原則明顯相違背;(七)對依法不能變通的事項作出變通,或者變通規定違背法律的基本原則。

對于草案的這些規定,與會人員提出了多項修改意見。有意見認為,不得“限制或者減損公民、法人和其他組織合法權利或者增加其義務”是對規章的審查標準,不應適用于行政法規和地方性法規;有意見建議,將第(三)項修改為“沒有法律依據,超越法定權限增設新的行政許可、行政處罰、行政強制,或者雖然依據法律設定的行政許可、行政處罰、行政強制作出具體規定,但是與法律規定相抵觸”,從而為將來行政三法的修改留有余地;有意見提出授權決定沒有規定特區法規不能變通的事項,建議將第(七)項作為適當性審查的標準。還有與會人員認為,鑒于第(五)項規定的與立法目的或者原則相違背是非常主觀的標準,因此實踐中作出判斷時必須慎重,應當把握兩個原則:一是嚴重性,即違背立法目的或者原則已經達到了一定的嚴重程度;二是社會共識性,即社會對該規定違反立法目的或者原則已經基本達成共識。

其次,對于適當性標準,草案規定了法規、司法解釋應當認定為不適當的九種情形,其中有六項規定:(一)與黨中央的重大決策部署不相符;(二)與國家的重大改革方向不一致;(四)對公民、法人或者其他組織的權利和義務的規定明顯不合理,或者為實現立法目的所規定的手段與立法目的明顯不匹配;(六)因現實情況與立法之初相比發生重大變化而不宜繼續施行;(七)違反立法法第七十三條,明顯脫離本行政區域實際情況而簡單照抄照搬上位法或者其他法規的有關規定;(八)變通明顯無必要或者不可行,或者不適當地行使制定經濟特區法規、自治條例、單行條例的權力。

對此,有意見認為,適當性不應作為全國人大常委會對行政法規、地方性法規和司法解釋進行審查的標準,可以考慮作為工作監督的內容,如果要將適當性作為審查標準,建議考慮同憲法、立法法、監督法等法律的銜接;還有意見認為,對法規、司法解釋進行適當性審查是必要的,但是在處理上應當與合法性審查有所區分。對存在合法性問題的,可以采用撤銷方式糾正,對存在適當性問題的,不應采用撤銷方式,可以采用告知、通知等方式糾正。

焦點三:被撤銷或糾正后的規范性文件溯及力該如何認定?

草案規定,行政法規、地方性法規被全國人大常委會依法撤銷的,自撤銷的議案通過之日起失效。全國人大常委會依照監督法第三十三條通過關于要求最高人民法院或者最高人民檢察院修改、廢止司法解釋的議案的,司法解釋自議案通過之日起停止施行。同時,草案還規定,法規、司法解釋被依法撤銷或者糾正的,以原法規、司法解釋為依據制定的規范性文件自法規、司法解釋失效或者停止施行之日起停止適用。

對此,有意見認為,應當對被撤銷或者糾正的法規、司法解釋違反上位法的情形作出區分:如果是因為違反制定時的上位法被撤銷、糾正的,應當自始無效;如果是因為上位法發生變化后沒有及時修改被糾正的,嚴格來說不應屬于備案審查的范疇,而屬于對法規、司法解釋進行清理的范疇。

還有意見提出,對已經依據被撤銷、糾正的法規、司法解釋處理的具體案件,原則上應從維護法律秩序的安定性出發,維持其既判力。但是對于涉及公民、組織特別重大利益的,應當從維護公民、組織合法權利出發予以糾正。

同時,有與會人員建議在該條中增加規定,即“法規、司法解釋被糾正或者撤銷后,依據該法規、司法解釋制定的規章、規范性文件應當及時進行修改或者廢止”。

另據記者了解,草案還對合憲性審查的啟動條件、審查方式和結論作出等內容作出明確,規定全國人大常委會法制工作委員會對公民、組織提出的合憲性審查建議應當進行研究。研究認為可以適用有關法律得出審查結論的,依據有關法律規定進行合法性審查。研究認為不能適用法律得出審查結論的,送請憲法和法律委員會進行合憲性審查。

對此,與會人員提出了多項建議。有意見指出,法制工作委員會研究認為必須適用憲法得出審查結論的,應當提出初步審查意見后再送憲法和法律委員會進行合憲性審查。有意見認為,合憲性審查應當設定嚴格的啟動程序,要規定專門的提出主體資格和專門的啟動標準、審查程序、處置方式等。合憲性審查的對象也應嚴格限定在國家一級機關的行為。此外,還有意見建議在草案中增加憲法和法律委員會對送請進行合憲性建議的審查程序等規定。制圖/李曉軍

加快備案審查制度理論研究為合憲性審查奠定堅實基礎

全力構建中國特色社會主義備案審查理論體系

不論是理論界還是實務界都一致提出,應適應憲法修改的新情況,考慮下一步修改立法法、監督法等法律,將以國家監察委員會名義制定發布的規范性文件納入全國人大常委會備案審查范圍,將以地方監察委員會名義制定發布的規范性文件納入同級地方人大常委會備案審查范圍。

備案審查制度是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、推進全面依法治國的重要抓手,是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求,是推進科學立法、民主立法、依法立法的重要保障。

作為中國特色社會主義法治道路的一個重要組成部分,備案審查制度是科學的憲法和法律的監督制度。但應當看到,盡管目前我國備案審查制度重要性不斷凸顯,備案審查理論體系構建還很薄弱,很多理論問題亟待深入研究。

“新時代開展備案審查工作有更高的要求。要糾正違憲違法問題,必須切實加強規范性文件備案審查,推進合憲性審查工作。”全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室主任梁鷹指出,對于開展合憲性審查的機制、程序、標準以及憲法解釋等憲法監督有關制度和工作機制,都需要進一步研究和落實。

圍繞備案審查的性質、地位、作用,備案審查與合憲性審查的關系以及備案審查理論體系構建等問題,天津市人大常委會法工委原主任高紹林,山西省人大常委會法工委主任蔡汾湘,江蘇省人大常委會法工委主任王臘生,浙江省人大法制委主任委員丁祖年,安徽省人大法制委主任委員、常委會法工委主任吳斌,湖南省人大法制委副主任委員、常委會法工委副主任吳秋菊,廣西壯族自治區人大法制委主任委員、常委會法工委主任陳偉雄,四川省人大常委會法工委主任田萬國,深圳市人大常委會法工委主任劉曙光等9個省市人大法制委、法工委負責同志以及中國社會科學院榮譽學部委員李步云、清華大學法學院教授林來梵、中國人民大學法學院教授張翔、北京航空航天大學法學院教授王鍇、蘇州大學法學院教授周永坤等專家學者近日開展了深入的理論研究和探討。

關于備案審查與合憲性審查的關系

黨的十九大報告明確指出:“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威。”

開展合憲性審查,是推進全面依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措,也是一項長期而艱巨的任務。那么,合憲性審查與備案審查究竟是何關系呢?

“合憲性審查是憲法監督的必然要求和必要方式,備案審查是憲法監督的基礎和著力點。雖然二者在審查的主體和對象上有所不同,但目標是一致的。”梁鷹指出,合憲性審查和備案審查都是為了保證中央令行禁止,保障憲法法律正確有效實施,維護憲法法律權威、尊嚴,維護國家法制統一,保護人民群眾的合法權益。

在看到備案審查與合憲性審查存在密切聯系的同時,多位理論界以及實務界專業人士認為,二者之間存在區別。

李步云認為,合憲性審查與備案審查雖然是一種“你中有我、我中有你”的關系,但兩者應該區別開來。“目前合憲性審查職責由全國人大憲法和法律委員會承擔,但沒有具體工作機構,可以明確先由法工委初審,這樣合憲性審查與合法性審查可以銜接起來。”

高紹林也認為,憲法監督的主體是全國人大及其常委會,憲法和法律委員會在審查合憲性審查建議時,如果涉及違憲問題,應當提請全國人大常委會來處理。“準確地說,憲法和法律委員會也是協助全國人大及其常委會行使憲法監督權的工作機構,應當先由法工委進行研究,法工委研究認為必須適用憲法得出審查結論的,應當提出初步審查意見后再送憲法和法律委員會進行合憲性審查。”

在高紹林看來,合憲性審查是啟動憲法監督的基礎,不能將合憲性審查等同為憲法監督。“備案審查是合憲性審查的前置條件,對合憲性審查建議要先進行合法性審查,涉及合憲性問題的才能進入合憲性審查程序中。合憲性審查應當是備案審查的特殊階段,絕大部分問題走不到這個階段。”

王鍇強調,備案審查為合憲性審查提供了過濾機制,不應把所有問題都上升為合憲性問題,不能通過合法性審查解決的,才進行合憲性審查。

“備案審查是合法性審查,但是包括合憲性審查,合憲性審查是特別的合法性審查,具有很強的嚴肅性、政治性。”丁祖年建議,應當設定嚴格的啟動程序,規定專門的提出主體資格和專門的啟動標準、審查程序、處置方式等,合憲性審查的對象也應嚴格限定在國家一級機關的行為。

王臘生提出,備案審查與合憲性審查具有四點不同:一是地位不同,合憲性審查是最重要的、最核心的。二是內涵不同,合憲性審查是針對特定的規范性文件,依據憲法進行審查;備案審查是針對所有報備的規范性文件,依據法律法規進行審查。三是責任不同,違憲承擔違憲責任,違法承擔違法責任。四是次序不同,規范性文件首先要經過合法性審查,合法性審查通過之后再進行合憲性審查。

王臘生特別強調指出,對于法律是否合憲,應在法律草案審議環節進行審查。“地方在起草審批法規過程中,可以向全國人大憲法和法律委員會、常委會法工委進行合憲性咨詢,但這個程序不是必經程序,應當是確有需要時才提出。”

“‘與上位法相抵觸’當然包括與憲法相抵觸。”吳秋菊認為,合憲性審查是憲法監督的一種表現,憲法監督的主體是全國人大及其常委會。備案審查當中包含有合憲性審查的內容,是啟動合憲性審查的重要途徑,但不是唯一的途徑,還可以通過提出申請或者自主發現合憲性問題啟動審查。“地方人大不是合憲性審查主體,但在備案審查工作中要將憲法作為重要依據,發現合憲性問題,應當提請全國人大憲法和法律委員會進行審查。”吳秋菊說。

關于備案審查制度的性質、地位和作用

備案審查制度來源于憲法,是一項憲法性制度安排,是中國特色的憲法監督制度,在人大工作中具有重要地位。備案審查作為立法監督制度,既是立法制度的組成部分,也是監督制度的組成部分。

林來梵認為,備案審查制度是國家權力機關的立法監督制度。近40年來,我國處于大規模、快速立法時代,從過去基本上無法可依,到現在實現有法可依、社會主義法律體系形成,法律體系內部的問題需要有制度來解決,而備案審查制度就是完善程度最高、最有力量的制度,其重要性不容質疑。

林來梵介紹說,備案審查作為憲法監督制度具有鮮明的中國特色,其他國家沒有這種制度。關于憲法監督制度,國際上目前主要有三種制度形式,一是美國式的制度,二是德國式的制度,三是法國式的制度。其中,采取美國式制度的國家最多,由司法機關行使違憲審查權;德國建立了統一的憲法法院,由憲法法院行使違憲審查權;法國設立專門的憲法委員會,由憲法委員會行使違憲審查權。法國與德國的制度比較接近,審查模式是抽象審查為主,也有具體審查。需要注意的是,在相對成熟的法治國家,合法性審查并不是關注的重點,因為在法律法規的起草階段就應當已經解決合法性問題,不大可能出現法律法規之間明顯沖突或違反上位法的情形。

據了解,對于備案審查制度在多個方面的重要作用,理論界有深刻闡述。首先,備案審查制度保證中央政令暢通,保障國家法制統一,及時發現并糾正違憲違法問題。其次,備案審查處于人大工作重要位置,能有效維護憲法權威、保障憲法法律實施,維護國家發展大局,保障人民根本利益,推進法治思維理念融入國家治理等。再次,備案審查作為一種立法監督,擔負著促進提高法律體系內在邏輯合理性、提高立法質量和水平的重要法治使命。

關于如何理解備案審查范圍“全覆蓋”

“有件必備、有備必審、有錯必糾”,黨中央提出要將所有規范性文件納入備案審查范圍,實現備案審查“全覆蓋”。對于何為“全覆蓋”,多位從事地方立法工作的地方人大相關負責人提出了看法。

有觀點提出,實現“全覆蓋”應考慮將黨政聯合發文納入人大備案審查范圍,規定黨政聯合發文同時向黨委和人大分別備案,人大審查發現可能存在問題的,可以向黨委提出研究意見和處理建議,根據黨委意見處理;有觀點認為,應將國務院部門制定的具體應用法律問題的解釋納入全國人大常委會備案審查范圍,將國務院部門根據法律授權制定的規章或者規范性文件納入全國人大常委會備案審查范圍,將地方政府部門根據地方性法規授權制定的規范性文件納入地方人大常委會備案審查范圍;還有觀點建議,從嚴格依法行政的要求出發,政府規范性文件不應以政府辦公廳名義對外發布,為了促進政府進一步規范文件制發行為,應當將以辦公廳名義發布規范性文件的做法作為違反法定程序的一種情形。而對是否將具有規范性內容的會議紀要納入備案審查范圍,有觀點認為應作進一步研究。

值得一提的是,不論是理論界還是實務界都一致提出,應適應憲法修改的新情況,考慮下一步修改立法法、監督法等法律,將以國家監察委員會名義制定發布的規范性文件納入全國人大常委會備案審查范圍,將以地方監察委員會名義制定發布的規范性文件納入同級地方人大常委會備案審查范圍。

構建中國特色社會主義備案審查理論體系還有很多需要深入研究的問題,包括審查價值目標問題、審查主體問題、審查對象問題、審查建議的過濾機制問題、審查標準問題、糾正方式問題以及有關制度銜接問題等。隨著對這些理論問題的深入探討,我國憲法監督制度將逐步完善,從而有力地推動法治國家、法治政府、法治社會的建設,保障良法善治的實現,牢固樹立憲法法律的權威,推動實現國家治理體系和治理能力現代化。

文章來源:《法制日報》2018年10月16日,第十版。
發布時間:2018/10/20
 
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