基礎性權力與國家“縱向治理結構”的優化
作者:胡蕭力 王錫鋅  
    摘要:  在超大規模國家中,相比于橫向分權,中央和地方之間的縱向分權是一個更為重要的問題。可以從權威與能力的界分出發,對我國國家治理中的“縱向治理結構”進行反思,提出“宏觀統治”和“微觀自治”這一組關系,強調在“宏觀集權”的同時,落實“微觀分權”,其核心是通過地方治理的“在地化”保障地方民主管理;通過“輔助性原則”保障中央的統治權,從而構造更為合理的縱向治理結構。
    關鍵詞:  國家治理能力 地方治理 在地化原則 輔助性原則 微觀民主 縱向治理結構 基礎性權力

一、問題:基礎性權力與治理能力 

在大型國家的治理中,始終存在著國家權威與國家能力的不匹配問題。馬克斯·韋伯在考察中國傳統政治時,曾指出中國傳統政治中這種權威與能力的不匹配情形。他指出,一方面,傳統中國的政治支配是典型的家產制模式(Patrimonialism),也就是“家天下”,皇帝是帝國所有人與物的主人,“普天之下,莫非王土”,作為帝國代表的皇帝擁有無限的權威;另一方面,傳統中國從未建立起有效的公共財政制度,因此,權威的有效落實缺乏必要的財政支持,權威對社會的滲透能力很難得到完整的兌現,中央權力只能控制到縣一級。與強大的中央權威形成反差的是,中央如何有效地實現對地方的控制與治理一直是傳統中國政治的難題。

這種情形在今日中國的國家治理中,依然是一個突出的問題。王紹光與胡鞍鋼在1993年發表的《中國國家能力報告》中,也認為國家權力管轄的范圍與國家實際貫徹其意志的能力有所區別。比如,他們在研究中指出,在一般人的印象中,中國政府是一個很強的政府、一個威力無邊的政府,或者簡言之,一個集權的政府。但這個印象已不適合于描述當今的中國政府。他們認為,在過去的幾十年當中,中國政府的國家能力受到了極大的削弱。相應地,他們主張通過強化政府特別是中央的權力重建國家能力。

然而,通過強化權威特別是中央政府的權威并不一定能夠實現國家能力的大幅躍升。邁克·曼將在馬克斯·韋伯分析的基礎上進一步深入研究,對“社會”的概念進行了新的界定,他認為社會并非傳統所認為的一個邊界清晰、能夠自我維持的“整體”或“系統”,而是由意識形態權力、經濟權力、政治權力和軍事權力這四種“相互重疊交叉的社會權力網絡”構成的。在這四種權力來源中,只有政治權力是國家特有的。他根據國家與社會不同的互動方式將國家權力區分為兩個層面:一是專斷性權力(despotic power),指國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍,即國家依自身意志單方面地表達和行動的權力;二是國家基礎性權力(infrastructure power),指國家滲透進市民社會,在事實上有效貫徹實施其意志的權力,即通過社會獲得的權力(power through society)。可以將前者稱為表面權力,后者稱為實效權力,國家可以依靠其中任何一種權力來源而變得“強大”,但專斷性權力的增加并不一定意味著基礎性權力的增強。

依據這兩種權力變量的不同組合,可以獲得四種理想類型:第一種是弱表面權力弱實效權力,如中世紀的西歐范圍內的“封建制國家”;第二種是強表面權力弱實效權力,如中華帝國、羅馬帝國等“帝國國家”;第三種是弱表面權力強實效權力,如共和聯邦制國家等“官僚國家”;第四種是強表面權力強實效權力,如專制集權國家等“威權國家”。放到現實的國家治理背景中,似乎第四種理想類型做到了國家表面權力與實效權力的同步峰值,但是從歷史空間來看,由于這種“雙強”實際上依賴于過高的維系成本,只能成為歷史中曇花一現的短暫形態,如秦帝國。

在國家和社會的互動關系中,國家與社會是相互制約的。基礎性權力是雙向的,政治權力不僅是國家對社會的外向輻射,公民社會對國家的內向輻射也是極其重要的。相對于專斷性權力,國家能力更取決于基礎性能力,即滲透于組織社會的能力,原因在于擁有強基礎性權力的國家能夠汲取更多的社會資源、更有效地動員社會成員,以之維護統一和秩序以及推進經濟增長。

權力的集中并不必然伴隨著“能力”的提升。“國家能力”高低更取決于政策執行和社會動員的程度。可持續的、可維系的國家能力,需要在國家表面權力與實效權力這兩個約束變量之間取得最佳平衡。因此,在討論國家治理體系和能力現代化時,需要意識到國家治理能力并不完全等于強化中央政府的權力,而必須通過合理界定中央權力的事項范圍(定性)和中央權力的作用程度(定量)以及對國家與社會、中央與地方關系的平衡點的把握(關系),促成縱向治理結構的優化。依照這一思路,一方面,當然需要保證國家的表面權力,但另一方面,更重要的是如何保證國家的表面權力能夠有效地通過對地方和社會滲透,轉化為解決各種問題的實際能力,以及如何通過基礎性權力的培育,提升整體的國家治理能力。

二、國家治理結構與“縱向分權”

(一)國家治理結構的兩個維度

任何空間結構的構建都必須包括水平方向和垂直方向的兩對維度,國家的治理結構也不例外。橫向關系決定了水平方向上國家權力的分配,這其中包括了政黨與國家的關系,國家與公民的關系,立法、司法、執法等國家權力水平方向的相互關系等。縱向關系主要指中央與地方以及地方各層級之間的關系,包括國家組織結構的形式是單一制還是復合制,中央與地方之間的權力分配模式更傾向于中央集權還是地方分權,地方政府層級與數量的設置,地方在整個國家治理結構中承擔的角色定位等一系列的問題。

(二)縱向治理結構對國家治理能力的意義

在中國這樣的“超大規模國家”中,治理體系上的縱向分權是一個比橫向分權更為重要的問題。亨廷頓將國家的現代化過程分為三個階段:“現代化對于一個分散的、組織薄弱的和封建的傳統體制的第一個挑戰:典型的是集中必要的權力以造成傳統的社會和經濟變革。接著的第二個問題是在該體制中擴大權力,以吸收新近動員起來的參政團體,從而創立一個現代體制……在此后一階段,該體制就面臨參政團體進一步要求分散權力并在各團體與機構之間確立相互制約的制度。”這一觀察對轉型過程中的國家社會與政治秩序的變動具有相當的針對性。在我國,如果說從建國初期到改革開放,逐漸完成了前兩個階段的任務,那現在面臨的主要問題和挑戰,更多的就是如何處理好集權與分權關系的問題。

根據古典政治學家的理論,大國采用直接民主政體具有更大的難度,因為大國人口眾多、地域廣闊,達不到直接民主的基本條件。現代國家一般是通過代議民主和聯邦制來解決大國民主治理難題的。新中國建立之始,決策層也曾將聯邦制納入考慮范圍,但最終還是選擇了中央集權的單一制國家結構形式。這一選擇既是當時情勢使然,也與歷史上自秦漢以來的傳統一脈相承。然而,即便在這種高度中央集權的表象背后,也一直存在著某種程度的中央和地方分權。在傳統中國,存在所謂“天高皇帝遠”的狀況,在皇權所不及之處,地方官員和士紳階層實際上共同承擔了治理的任務。建國之后,中央也在不斷強調要發揮“中央和地方的兩個積極性”。然而,這種表述為發揮“兩個積極性”的分權模式,具有明顯的“非制度化”特點,并且在實踐中也是不斷變動的,帶有很大的隨意性和不確定性,不利于政制的統一和穩定。

1982年憲法在憲法層面上對中央和地方關系作出了規定。1982年憲法第三條第四款規定:“中央和地方的國家機構職權劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這一條款通常被理解為中央向地方的放權,但該條款的模糊性和政策性表明,“中央或1982憲法仍然拒斥了中央與地方關系的制度化規定”。上世紀九十年代的分稅制改革雖然在財權和事權的劃分上進行了一些制度化的努力,但仍然沒能完成中央和地方關系的制度化變革的任務。

國家治理中縱向關系的“非制度化”,導致了中央與地方之間權力關系的“統”與“放”既缺乏實體的基本原則,也缺乏程序上的可預測性,從而引發了縱向權力在“一管就死”和“一放就亂”兩極之間的鐘擺運動。可見,縱向分權的問題是國家縱向治理結構的關鍵。如果說,在短期內通過憲法層面的橫向結構性改革,以促進中央與地方之間的縱向分權,還存在一定困難的話,那么如何在現有的政制中通過開掘改革“存量”空間,優化中央與地方縱向治理關系,不僅急需,而且可能。

(三)縱向治理結構優化與國家基礎性權力

縱向結構錯位導致了國家基礎性權力的薄弱,從而出現一種“有組織的無政府狀態”:一方面,中央的政治決策過程是十分穩定和清晰的,這從一個側面反映出了國家專斷性權力的強大;另一方面,政策的執行過程和執行效果卻并不盡如人意,“上有政策,下有對策”的俗語道出了民間社會對國家專斷權力的策略性抵抗傳統,生動說明了國家動員、滲透社會的基礎性權力才是提升政策執行效果和治理成果的關鍵所在。

從國家治理體系的建設上來說,國家縱向治理結構的優化可以增進國家基礎性權力,從而更有效地促進國家治理能力的建設。首先,超大型國家的中央集權體制決定了中央在制定全國性政策時不可能過于詳細,而只能規定大的方針和目標,這就使中央政策不可避免地帶上了模糊性的特點,而這種模糊性又使得地方難免會對中央的政策產生誤讀,以至于在執行過程中走偏甚至與政策目標南轅北轍。其次,縱向治理結構錯位使得地方和民眾缺乏對中央政策的制度性反饋機制,公眾對選擇性政策的反饋結構不明晰就堵塞了社會對國家的內向反饋途徑,基礎性權力得不到增強的結果最終會影響中央的政策努力。最后,通過理順縱向治理結構中的財權事權,也能解決一些資金和決策權等政策執行所需的基本條件問題,從而更有效地促進國家政策和權力向地方社會的滲透。

三、“縱向治理結構錯位”帶來的治理問題

非制度化和模糊的中央與地方關系帶來的一系列問題,導致了實際上的“縱向治理結構錯位”。如前所述,中央統一領導和地方“兩個積極性”的憲法表述,在實際權力運行中表現為在中央高度集權和地方無序博弈之間的鐘擺運動。一方面,中央的表面權力很難有效地落實,形成表面權力的“泡沫化”;另一方面,本來應當由地方政府治理的事項,由于權責不清,地方官員往往通過功利方式選擇行動策略。一旦出現地方治理失靈的情形,由于縱向關系表面上的上對下控制結構,地方民眾總是寄希望于更高層級的政府甚至中央來收拾局面。過去十多年來,在環境治理、食品安全治理、群體性事件、甚至許多地方此起彼伏的“鄰避困境”等領域,都可以發現這些治理危機背后的縱向結構性問題。

在現實中,縱向關系中集權與放權存在多重錯位。一是權力范圍的錯位。比如,本來應該由中央統一管理的環境保護,中央雖然表面上擁有權力,并通過立法而進行權力意志的表達,但執法權卻高度地方化,導致地方因為本地利益考慮而欠缺實施動力。同樣地,許多應該由地方根據不同需要和條件而加以“地方化”處理的事項,比如中小學校車管理這樣一些非常具體的事務,中央又通過立法、文件、政策等作出硬性規定,這樣的表面權力自然很難在“最后一公里”落地,甚至出現“政令不出中南海”的尷尬。二是權力作用量的錯位。比如,在憲法上規定的中央統一領導原則,并不等于中央要“一竿子插到底”進行事無巨細的管理,而是可以通過宏觀協調、財政轉移支付等,進行間接的管控。三是關系錯位。從中央到地方的各個政府層級之間缺乏明晰的縱向權責關系界定,故而在很大程度上,管理異化成各種上對下的文件、評估、考核,以及下對上的匯報、應付甚至弄虛作假。凡此種種,都導致國家表面權力與實際治理能力之間的失衡。

國家縱向治理結構的現代化問題,在根本上需要認真對待“地方性事務”這一概念。我國憲法所規定的“中央統一領導,發揮地方積極性、主動性”原則,如果欠缺在法律上對“地方性事務”的明晰化,就會導致無論集權還是放權都缺失理性和邏輯基礎。

與此相關的,還需要明確“地方政府”的概念和范圍。從我國憲法和地方組織法的規定看,我國共有五級政府,即中央、省級、地級市、縣(區)、鄉(鎮)。中央之下,哪些算地方政府呢?從空間和人口規模意義上看,將地級市、縣、鄉這三個層面的政府界定為地方政府比較合適——有一定的經濟規模、人口規模、地理規模,但規模又不至于過大而失去經濟、文化、社會、風土人情等地域共性。如果從這個意義上看,縱向治理結構層級主要為三級:中央負責全國性宏觀事務統籌,省級政府負責區域內統籌,地方政府負責地方性事務的具體管理。中央和省級政府主要關注統一性,地方政府主要關注地方特色和多樣性需求的滿足。

上述縱向治理關系的錯位,從中央與地方各層級的關系角度看,已經帶來了比較嚴重的縱向關系問題。對中央政府而言,問題集中表現為表面權力泡沫化而基礎性權力薄弱;對地方各級政府而言,問題主要表現為權能不匹配、地方政府功能不明(干什么)、角色不清(給誰干)、官員評價激勵“向上看”(為什么干)以及對地方政府和官員監督的“遠程化”帶來的效力低下問題。

(一)中央與地方財權事權的不匹配

“大國的各級政府關系,主要是事權和財權的關系。”1994年分稅制改革面臨的最大批評就是產生事權和財權不匹配的結果。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類,其中稅源穩定、容易征收的稅種基本都被劃歸中央。這導致了地方財政特別是縣鄉兩級的基層財政自給能力不足。而分稅制在劃分財權的同時并沒有對事權作出明確的分工,因此造成了財權與事權的不匹配狀況。

地方政府在分稅制壓力下迫切需要通過發展建筑業增加預算內收入、通過土地開放增加預算外資金,這就使得地方政府(尤其是縣、鄉兩級的基層政府)大搞“地皮財政”(土地出讓金)和“肚皮財政”(社會撫養費)。此外,地方財政的緊張也在很大程度上影響了地方政府及官員執行中央政策的積極性。當然,也有學者認為在地方財政支出不斷高企的現狀下,“如果還講地方政府‘事權與財權不對稱’,還努力要中央多轉移一些資源給地方,還強調地方政府財權不夠,那么這至少是超越了客觀可行性”。然而,必須看到,這種地方財政支出規模的膨脹是建立在土地財政和高額地方政府債務的基礎之上的,這種膨脹恰恰說明了事權和財權的不對稱性。

還需注意的是,中央與地方財政關系的上述安排,通過層層傳導,影響了地方特別是基層治理的能力,縣、鄉兩級的基層治理中的財政赤字、信任危機和管理困局就是較為典型的例子。因為,分稅制改革只是對中央和省級財政的劃分作出了規定,但在省以下的財政收入如何劃分,則是由省級政府決定的。省級政府在劃分與下級財權的時候同樣遵循了中央與地方財權的邏輯,即把稅源相對穩定、較容易征收的大稅種、大稅源劃給自己,這樣“以分稅制造成的收入上收效應就會在各級政府間層層傳遞,造成所謂的財權層層上收的‘抽水機效應’”。現在我國中央、省和縣之間的財政比重大概穩定在5:4:1左右。也就是說,中央財政占了百分之五十,省一級占了百分之三十至百分之四十,縣里面只有百分之十左右,再往下分到鄉鎮一級的就更少了。

(二)地方政府的功能:承上還是啟下

從中央到地方的各級政府承擔了兩方面的功能,一方面,它們需要承擔政治功能,是國家意志貫徹、意識形態傳播、社會秩序管控的主要執行者;另一方面,政府各個職能機關也肩負著教育、醫療、衛生等各項關系國計民生的社會服務職能。然而,從機構設置到職能分配,從官員選拔到考核晉升,一系列偏離了“地方化”的制度設計導致了地方政府在“承上”和“啟下”兩個功能中的過分傾斜。

首先,從整體上看,我國的政府機構設置是上下對應的,強調機構對口。這種“上下同構”的層級制政府組織形式是根據“承上”的要求來設計的。各個層級政府的組織機構設置都是在“統一領導、分級管理”的指導思想下共同參與對相同事項的管理,而不是以應該承擔的職能和應該回應的需求為基礎劃分事權、設置機構、配備人員。

其次,根據我國憲法和地方組織法的規定,可以將地方政府的職能歸納為兩大類,即執行上級的決定與政策和發展本地區經濟、提供公共服務和秩序。執行上級決定和政策主要是“承上”的“委任事務”;而本地區的事務主要是“啟下”的“自主事務”。但這兩類功能和目的在實踐中受到的重視程度和實施力度卻是不甚對等的。在晉升機制和地方利益的刺激下,地方政府在發展地方經濟方面有充分的動力。但在GDP猛增的同時,地方政府(特別是縣鄉兩級基層政府)在公共服務供給中的表現受到詬病,尤其是農村公共服務供給水平的低下已經成為一個影響整個國家治理現代化進程的嚴重問題。除此之外,公共安全和秩序的供給存在著受制于“維穩”的態勢。當“秩序”被簡單地等同于“穩定”之時,整個社會的活力也就無從談起。

機構是用來實現政府職能的,無論是政府機構設置還是職能安排本應根據當地的需要來決定,每個地方的需求不一,就會產生不一樣的政府組織結構與職能。實然與應然的不一致說明基層政府沒有也無力回應民眾的需求。基層政府一方面是全能的,“麻雀雖小,五臟俱全”;另一方面也是無能的,作為直接面對民眾的基層政府,常常受到上級掣肘,而未能很好地服務于治下的百姓。

(三)地方政府和官員角色:誰的“代理人”

從法理和我國地方組織法的規定看,地方政府的權力來自地方人大,人大的權力又來自于本地民眾,因此地方政府理應是本地民眾的代理人。然而,在現實的政治生活中,中央(包括中央政府和中國共產黨中央委員會)對地方(包括地方政府及黨委)來說是起著決定性作用的因素。地方的主要官員多來自上級的委派,異地任職的規定更進一步削弱了官員與民眾之間的天然聯系。因此實際上地方政府和官員被視為國家的“代理人”。其主要和首要任務是執行上級的政策、指示和命令,特別是在“壓力型”體制之下,地方的自主性受到多重壓抑,成為執行政策的“工具”。

從中央和上級的角度看,地方官員需要成為一個合格的“代理人”,才能有效地完成執行任務的使命;從民眾的角度看,地方官員必須成為民眾利益的“代言人”,才能不負民眾的期待。然而,就像公共選擇理論所揭示的那樣,任何人都不可能只是制度的被動接受者,無論他們的角色如何,都有著自身的特殊利益和追求,而這種特殊的利益和追求反過來又會給制度本身造成影響。從這個意義上講,地方官員就不僅僅是被動的政策執行者,而是具有能動性的(active)個體。這種能動性也會帶來兩種不盡相同的結果。首先,應當承認,地方官員在執行上級政策指示時,必須根據當地的實際情況作出調整,而不能機械地照搬照做。其次,在國家層面上,對地方的模式創新和政策試驗是持鼓勵和支持態度的,地方官員的這種能動性也是“發揮地方積極性”的應有之意。然而,這種能動性也會帶來一系列消極后果。

“人”之所以為“人”就在于其有自己的七情六欲,有自身的利益所在。當他自身的利益由于種種原因與“上”或“下”的期待相悖離時,當宏觀制度框架與微觀的涉及官員切身利益的具體制度出現矛盾和撕裂時,不能期待所有的官員都會選擇“損己利人”,克己奉公。干部任命、考核和晉升體制、交流制度和任職回避等與官員仕途和政治生命緊密相關的一系列具體制度,塑造了官員整體的角色和行為模式。在自身的利益與國家、民眾的角色期待不一致,而垂直和水平層面的監督機制又不到位時,官員的理性選擇就與他們的“雙重角色”形成了偏差(既不對上負責,成為上級的“代理人”,又不對應用權力保障公民權利負責,成為民眾的“代言人”),而是成為能動的自利主義者,以為自身謀取政治資本、經濟資本和社會資本為價值導向,成為自身利益的代表。

(四)地方官員的評價和激勵:向上還是向下

上個世紀80年代開始,干部任免制度由下管兩級改變為下管一級。這樣,縣一級關鍵的基層政權就與中央失去了最直接的聯系,縣這個中國最重要的地方治理單位在政權系統里逐漸被邊緣化了。基層的官員只需要對他的直接上級負責,不需要對中央政府負責,頂頭上司的意志取代了國家意志,這就成為地方和中央沖突的一個重要原因。

同時,干部的晉升體制也對地方官員的行為和形象產生了深刻的影響。以經濟增長為基礎的多層次、逐級淘汰的政治晉升“錦標賽”,讓每一級政府和官員都處于競爭的格局中,讓官員的仕途與經濟增長掛鉤,從而形成了中央和上級對地方和下級官員治理的整體性框架。上級組織(尤其是中央)始終充分掌握著人事安排的自由裁量權,從而維護自己的絕對權威,并有機會在更大的候選人范圍內挑選到更符合自己要求的干部。

官員的這種從上而下的激勵體制、考核方法和晉升路徑導致了地方官員過于注重“仰望星空”而不是“面朝黃土”。部分官員對上級的重視和對地方民眾需求的忽視是導致官員與地方民眾之間信任缺失、關系緊張的最直接原因。

四、通過“微觀放權”促進“宏觀集權”

如上所述,當前我國的中央和地方關系結構雖然凸顯了中央的權威,但在很大程度上,這種權威只是一種“表面權力”。由于這一關系所帶來的縱向治理結構錯位及其問題,中央的“表面權力”缺乏基礎性權力的有效支撐,從而難以通過縱向關系中極為重要的地方治理——特別是基層治理——而轉化為有效的國家治理能力。因此,縱向治理關系的優化和國家治理能力提升,不應簡單地強調中央表面權力,而應當通過向地方(特別是基層治理單位)的放權(devolution)和“充權”(empowerment)來強化國家基礎性權力的建設。

(一)超越宏觀集權和微觀放權的零和博弈

對于大國治理而言,強有力的中央權威其實是必須的,問題是如何才能獲得和維護一種有效的中央權威。在這個問題上,需要跳出集權與放權的“零和博弈”思維。

自秦漢以來,中國就一直是一個中央集權的大國,然而這種集權背后一直都存在著多級政府的體制。這種體制雖然以中央集權為主要特征,但也一直保有某種程度的中央和地方分權。這并非偶然,而是“大規模國家”治理的實踐需要。從歷史經驗和實踐理性可以看出,以加強中央控制和集權的手段來解決現階段中央與地方的問題,在實際上不可操作,也注定完成不了大國治理的使命。誠如托克維爾所說:“一個中央政府,不管它如何精明強干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點,因為這樣的工作超過了人力之所及。當它要獨力創造那么多發條并使它們發動的時候,其結果不是很不完美,就是徒勞無益地消耗自己的精力。”毛澤東同志在著名的《論十大關系》中對中央和地方關系的總結是:“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾,目前要注意的是,應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情。這對建設強大的社會主義國家更加有利。我們的國家這樣大,人口這樣多,情況這樣復雜,由中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多。”同時,作為一個社會主義民主國家,加強中央集權的進路在理論上也是與我國不斷增強社會主義民主的理念不相符的。因此,中央和地方關系之所以陷入“一放就亂,一收就死”的怪圈,根本原因在于,激進的“放”所帶來的“亂”,單純用“收”是解決不了的,其癥結在于這種“收”只是增大了國家的“專斷型權力”,并沒有增大“基礎性權力”。解決這個問題的途徑是更合理和深入的分權。

(二)通過微觀放權促進有效的地方治理

秦廢封建,將全國劃分為郡縣,以朝廷命官治之。這雖然對國家的統一作出了貢獻,也帶來了消滅地方自治共同體的不利后果。官員們既無封建契約紐帶令其忠于地方,皇帝亦無力全方位監控,最終導致帝國成為一盤散沙。因此,不管在什么時期,地方自治都可以成為統一國家的粘合劑。對于一個地域廣闊、地區之間發展極不平衡的超大型社會,分權不僅可以分擔治理的責任,而且收益十分巨大。

首先,在制度和公共產品的供給上,向地方的分權可以解決中央政府的信息缺損問題。而且各個自治地方制度的差異會帶來不同的制度收益和成本,從而形成一個自由的“制度市場”,只要居民可以在不同地方之間自由遷徙,他們自己的真實偏好就可以通過“用腳投票”的方式顯示出來。同時,由于地方政府的收入與居民的多少成正比,會產生地方政府之間的競爭,地方政府為了吸引更多更好的居民和企業就會努力增強公共服務的質量。

其次,各地方的自治還具有教育功能,“地方分權制度對于一切國家都是有益的,而且對于一個民主的社會更是最為迫切的需要”,這是因為在小事情上學會使用民主的老百姓才能在大事情上更好地適用民主。“地方治理是最貼近社會與公民的生活,直接向公民提供公共服務,與公民日常生活最密切相關的治理層次,所以,它被認為是實行分權化管理和民主治理的理想場所,是公民圍繞著地方具體的公共問題參與地方公共決策過程,實行自主自治管理的實驗和訓練場所”。

通過微觀放權做實地方治理能力,實際上強化了中央的基礎性權力建設,對于國家宏觀統治的有效性極為關鍵。“分權”和“地方自治”的目的,并不是要削弱中央的統一領導和政治權威;恰恰相反,通過分權和地方治理,能增強中央的宏觀統治權威。過分的集權不但達不到預期的效果,反而會損害宏觀統治的有效性。

通過地方,特別是縣鄉兩級基層的自治,通過探索不同的治理模式和結構,可以催生出一個個富有活力和生命力的治理細胞,為整個國家的治理提供能量和養料。中央和地方是一對矛盾,然而兩者之間的關系并不一定是一種“零和博弈”,運行良好的地方自治恰恰能將民眾對于地方的關心和感情傳遞到國家層面,從而促進國家的有效治理和善治。正如不能想象一個不關心親人的人會真正關心社會一樣,一個不關心自己家鄉的人也難以成為一個真正關心國家的合格公民。

(三)微觀放權與“在地化”治理具有制度空間

上文分析表明,在地方進行的微觀分權是處理國家治理縱向關系的必要選項。同時,這一選項與我國現行憲法所規定的基本原則也是完全兼容的。我國憲法中處理中央和地方關系最重要的原則就是憲法第三條第四款的規定:“中央和地方的國家機構職權劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”分權和地方自治的理念與這一憲法原則完全一致。

在我國,通過賦予地方更多的自主管理權,不僅符合中央地方關系的基本原則,同時也是憲法所確定的民主共和政體的要求。所謂的地方自主管理,從根本上來說,就是人民依據國家的憲法和法律,自主管理地方事務,如同鄧小平所說“把權力下放給基層人民,在農村就是下放給農民,這就是最大的民主”。

《中華人民共和國憲法》第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律的規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”

上述憲法規定包含了三個邏輯層次:第一,主權在民;第二,人民代表大會制;第三,人民通過多元化的途徑和形式參與管理各類事務。筆者曾將這種憲法上的制度格局安排概括為“一體多元”。“一體”即人民代表大會制這一我國根本政治制度,解決的是國家權力的根本合法性問題。“多元”是指包括基層民主、參與民主、協商民主、黨內民主等在內的多種形式的民主,解決的是人民主權在日常生活中具體行使的問題。而且這種“多元”的民主模式,更容易在微觀層面上得到落實,從而形成一種地方治理的民主框架,將整個國家的“民主合法性”植根于每一個治理地方的“民主合法性”之上,不斷充實國家的政治合法性根基。

“一體多元”的民主體制對于大國治理而言非常重要。一方面,人們反復強調我國作為一個疆域廣闊、情況復雜、民族眾多的單一制大國,堅持人民代表大會制這一“民主集中制”的根本政治制度和中央的政治領導不動搖是維護國家的可持續發展和社會穩定的必要保障。只有堅持“一體”不動搖,“多元”的建立和發展才不會成為無源之水,無本之木。同時,“多元”的民主參與體制不僅塑造地方的公共管理體制,更可以彌補“一體”的“民主赤字”問題,將“人民主權”貫徹到日常和具體的事務中去。正是通過多元和多渠道的微觀民主和地方自治,國家才能夠將基層民眾組織和市民社會包容進與每個個體息息相關的地方性事務之中,進而將這一過程提升到整個國家治理的層面,在這個意義上,這種“一體多元”體制的展開,凸顯了國家的表面權力,而更重要的是可以促成國家基礎性權力的發育,從而提升整體的國家治理能力。

“一體多元”的治理格局,其實為縱向治理結構性關系提供了兩個基本的原則:一是“在地化原則”;二是“輔助性原則”。

五、以“在地化原則”和“輔助性原則”重構縱向治理關系

(一)“在地化原則”及其展開

地方治理的第一原則應是“在地化(localization)原則”。地方治理的一個顯而易見的特點是:每一個地方都有與其他地方不盡相同的地方性,比如經濟資源、人文、民情、風俗等。故而可以得出以下幾個結論。第一,“在地化原則”要求對本地事務的治理,地方應有足夠的制定規則、實施規則和進行監督的權力。換言之,治理地方事務的各種規則和指令,不是自上而下給出的,而是在本地生成的。第二,“在地化”要求地方主要官員應由地方產生,而不是通過自上而下的任命,否則地方官員就很難真正心系地方。第三,地方治理的責任落實主要在地方實現。第四,地方政府有足夠的財政能力去自主完成地方性事務治理和地方公共服務。

相比于中央或者省級對地方“一刀切”式的領導,讓不同的地方進行在地化的管理至少具有以下優勢:一是可以充分安頓地方的多樣性;二是可以鼓勵地方在治理領域的創新競爭——這種地方性的競爭在中國三十多年的經濟改革進程中發揮了重大作用,甚至被認為是“中國奇跡”的秘密所在;三是可以通過地方的不同試驗,探索和發展最佳的治理模式和治理實踐;四是這種在地化的治理可以大幅度降低監督成本,更容易實現有效的監督。

對于大規模民族國家而言,國家縱向治理結構必須考慮統一性與多樣性的均衡。這在本質上提出了合理界分中央權力與地方自主權的需求。對于那些真正具有全國性的“統治”性的事務,應該屬于中央權力。例如,國防、外交、國家安全、戰略利益、跨區域執法、基礎設施建設和公共服務等,屬于全國性的統治事務,毫無疑問應由中央政府統一擁有和行使權力,并通過有效的體制保證中央實際的權力行使。對于不同的地方基于本地實際情況而產生的一些地方性事務和管理性事務,則應該由地方自主進行管理。由此可以做到“統治集權,管理分權”,“宏觀集權,微觀放權”,實現“收”與“放”的統一。

放在當下的縱向國家治理結構關系中,統一性與多樣性均衡化的核心是應當通過推進地方的管理的“在地化”。這一方面可以直接提升地方治理的能力和治理質量,另一方面,通過地方治理能力的增強,間接完善國家基礎性權力的建設,從而提升整體的國家治理能力。

(二)“輔助性原則”及其要求

地方治理的第二原則應是“輔助性(subsidiarity)原則”。“輔助性原則”在超大規模國家治理中一直是處理縱向治理結構關系的一項重要原則,比如在美國和歐盟治理的制度實踐中,這是一項最受關注的原則。這一原則最早可以追溯到羅馬天主教時期,天主教將個體視為權利承受者的教義奠定了“輔助性原則”的宗教基礎。1992年,馬斯特里赫特條約正式將“輔助性原則”引入歐盟法,后其又在里斯本條約中得到重申。

在歐盟法中,“輔助性原則”通常被理解為規制共同體與成員國之間關系的“政治”或“法律”原則,是一種保持歐盟機構的權限和成員國權力之間平衡的機制。這一原則是歐盟憲法結構中極為重要的一部分,甚至有學者將其視為揭示歐盟根基和特性的核心原則之一。在馬斯特里赫特條約的第五條中,就有對輔助性原則正式且具有法律效力的規定。這一條文規定:“根據輔助性原則,只有在成員國無法令人滿意地實現采取的行動目標,并且在這種情況下共同體能夠更好地完成目標,為了所提議行動的規模和效果,(共同體)應該采取行動。”這一條款包含了三層意思。第一,它傾向于將權力分配給較小的政治體,在條約中即成員國。在同等條件下,成員國權力的行使優于共同體。第二,這種權力分配應受到效率的限定,權力應向下分配,除非中央集權能夠提升效率。然而效率標準本身還應受到“(成員國)不能充分實現”的限制,具體來說就是共同體行使權力的效率提升必須超過一些不可量化的最低水平。僅僅因為集權能夠帶來一些好處,所以共同體能夠更好完成目標是不夠的。在具體個案中,共同體行動的好處要遠大于成員國的優先權。第三,這一條文還暗示應由成員國行使的權力會受到權力本身的影響。“輔助性原則”不僅僅是單純傾向于小的政治單位,更包含著對那些會直接受到權力分配影響的成員國人民的考量。正因如此,“輔助性原則”條款不會將制定某個成員國某項政策的權力授予另外一個成員國,即使后者擁有更好的技術和政策水平并且可能會更好地完成任務。

與歐盟不同,美國國家治理中的“輔助性原則”是與聯邦主義緊密聯系在一起的。在憲政聯邦主義的語境下,“輔助性”表達了一種應由最低層級或最地方化的政府來決定本地事務的理念。而這一理念根植于個體權利是一種作為自然法天然存在的信念。正是因為權利天然地屬于個人,社會體(如家庭、社區、城市、國家或邦聯)只有在個人或更小的社會單位無力解決時才能立法。“輔助性原則”要求,中央政府對地方性政府應當僅限于一種“支持性的角色”,只有當地方性政府無力獨自應對和處理地方事務時,中央政府才能采取支持和輔助。

因此,“輔助性原則”的核心,其實在于界定了中央(或者上級)控制與地方自主的序位關系,那就是地方自主優先,當且僅當地方面臨治理不能或者治理失靈時,中央或上級才進行干預。這樣做至少有以下六大好處:(1)通過將事物決定權下放到民眾能夠被有效代表的地方政府,能夠增強地方和民主的責任性;(2)制度化的權力分配而非僅僅“一放了之”能夠增強國家治理的體系化、制度化和分權的有效性及可控性;(3)“輔助性原則”使得政府能制定更為靈活和更反映地方群眾真正需求的法規政策;(4)地方自主優先能夠更好地保存和保護各個地方的歷史傳統以及社會文化特征;(5)地方自主優先能夠滋養社會多元的價值取向;(6)地方自主的實踐能夠提升國家之下,各個層級地方的治理理念和水平。

不難發現,“在地化原則”凸顯了國家治理中地方性政府進行微觀管理的角色和功能,而“輔助性原則”賦予了中央政府進行宏觀統治的權威。這兩個原則的結合,可以更好地回應宏觀統治和微觀治理的需求,可以更好地促成統一性與多樣性的平衡,而這正是超大規模國家治理的關鍵所在。

(三)縣域治理可成為“在地化”治理的突破口

推進國家縱向治理結構的改進和地方的“在地化”治理,縣域治理可以成為最好的突破口和改革平臺。自秦統一中國首創郡縣制以來,縣作為傳統中國國家治理的基本政治單位有幾千年歷史,具有相當的穩定性。縣域的空間、人口、經濟等規模以及基本相同的文化習俗,使其具備了作為本地事務治理單位的必要條件。從當下現實看,縣域在大國治理中具有基礎性、“壓艙石”的作用。郡縣治而天下安,這一論斷放到今天的國家治理中也是成立的。當下,在中國2800多個縣(區)級區域,生活著中國總人口的約70%,占全國GDP總量的80%,可以毫不夸張的說,縣域治理是國家治理中最重要的部分之一。縣域治理的得失成敗,將在很大程度上決定國家治理能力現代化的水準。在中國的國家治理中,縣鄉作為有效治理的“最后一公里”的重要性正獲得越來越多的認識。

然而,與縣域治理重要性形成反差的是,今天縣域治理正遭遇極大困境。第一,縣級政府存在角色困惑。縣級政府的角色到底是作為省、市政府向基層的權力延伸,還是地方事務的治理委托人和代表?從表面看,縣級政權通過本地代議制方式和責任制方式組織起來,因此是地方治理單位;但由于縱向權力結構中上對下的管理控制權,縣級政府往往成為上級的代理人,其行為的目標、激勵、考核、問責等等,本質上都是自上而下進行的。第二,由于角色困惑帶來了功能困惑。縣級政府主要功能是落實上級目標還是解決本地問題?這顯然是縣級政府的一種功能困惑。第三,由于角色困惑和功能困惑,帶來了縣級政府與當地民眾之間關系的結構性緊張。比如,大量的群體性事件和社會沖突都發生在縣一級,而沖突的發生和升級都源于當地民眾對本地政府不信任,轉而通過各種集體行動方式,尋求來自更高層級政府的關注。第四,由于縱向權力結構中存在的權力和資源“抽水機”效應,縣級政府作為基層政府可支配的財政資源相當有限,在經濟發展欠發達的大多數縣域,財力的約束限制了地方治理能力,或者加劇了政府與民眾之間的不信任和緊張關系。

化解縣域治理的當下難題,應成為推進國家治理體系和能力現代化的突破口。在現有政制和憲法框架中,主要可以著力從四個方面推動縣域治理的改革。改革的第一個方面是“人”。就是縣級主要領導按照“在地化原則”,主要從本地產生。長期以來,根據干部異地任職、公務員任職回避等法律和黨內法規的規定,縣級主要領導都實行異地任職。其出發點或可以理解,但從縣域治理的需要來看,干部異地化導致縣級領導對本地產生隔離感,缺乏鄉土情感,注重短期行為,缺失地方文化共同體意識。歸根結底,國家治理能力要素中很重要的一個方面就是“人”。基層干部的本地化,包括產生本地化、治理本地化、考核本地化、激勵和監督本地化,將會極大地推動基層治理的“在地化”,增進基層治理的回應性和“可歸責性”(accountability)。改革的第二個方面是“事”。應當按照“輔助性原則”,明確縣級政府的主要角色和職能就是進行地方性事務的治理,只有當地方在面對本地問題出現能力不夠的情況時,省、市等上級政府才進行干預和輔助。同時也應強化地方政府“守土有責”的意識。改革的第三個方面是“財”。既然授予縣級政府縣域治理主體的權責,就必須同時配置與其權責相對應的財政能力。這就需要改革市-縣關系,防止上對下管理中存在的資源“抽水機”效應,使縣級政府有財權、有財力來匹配其地方治理功能。改革的第四個方面是“責”。縣域政府及其主要領導的績效考核以及日常監督應當主要由當地的民眾參與等民眾監督方式而進行,須改變上級籠統地考評、排名并以之作為官員晉升依據的做法。

縣域治理改革的目標,說到底其實就是“在地化”的民主選舉、民主管理、民主監督,以及縱向關系上“輔助性原則”的展開。在技術層面上,這是一個國家治理的“術”的問題,如果這個問題處理好了,將會為國家治理之“道”提供更多的政治資源,可以增強國家宏觀統治的權威。在這個意義上,微觀治理將不僅為地方問題解決提供技術,也將為宏觀統治提供更強的實際權力。

注釋:
本文由兩位作者共同討論核心概念與問題,由王錫鋅提出本文的基本框架,由胡蕭力負責完成初稿,之后兩位作者對初稿共同進行修改,完成本文。
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2013年12月30日,國家審計署正式發布了2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》。據該公告,截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務為206988.65億元,負有擔保責任的債務為29256.49億元,可能承擔一定救助責任的債務為66504.56億元,三類債務共計約302748億元;其中地方政府負有償還責任的債務為108859.17億元,負有擔保責任的債務為26655.77億元,可能承擔一定救助責任的債務為43393.72億元,三項數據合計為17.890866萬億元。截至2012年底,有3個省級政府、99個市級政府、195個縣級政府、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。
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對農村公共服務供給的實地調研可參見Lily Tsaiz, Accountability without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press,2007。
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同前注,托克維爾書,第106頁。
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參見王錫鋅:《參與式治理與根本政治制度的生活化——“一體多元”與國家微觀民主的建設》,《法學雜志》2012年第6期。
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同前注,王錫鋅文。
作者簡介:胡蕭力,美國美利堅大學華盛頓法學院訪問研究學者,法學博士;王錫鋅,北京大學法學院教授,博士研究生導師,教育部人文社科研究基地北京大學憲法與行政法研究中心副主任。
文章來源:《政治與法律》2016年第3期。
發布時間:2016/3/22
 
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